生育转变的多重推动力：从亚洲看中国

　　

　　摘要：中国在半个世纪内完成了生育率从高到低的转变，低生育率已持续多年。中国的生育转变和亚洲诸多国家/地区相似，社会经济发展和政府主导的计划生育都起到了重要作用。中国的生育率下降虽起步相对较晚，但速度反超多数亚洲国家。回顾中国生育转变进程和主要推动力，反思政府主导的政策干预在生育转变不同阶段所发挥的作用，可充分认识低生育率时代更为错综复杂的生育影响因素，有助于把握应对低生育率的政策导向。

　　关键词：生育转变低生育率生育政策生育意愿

　　作者郑真真，中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员(北京100732)。

　　来源：《中国社会科学》2021年第3期P65—P85

　　责任编辑：冯小双

　　生育转变是人口转变过程的重要环节。20世纪80年代至今，对中国的生育转变及相关政策的讨论从未间断，但对于这段历史还存在模糊认识和局限。例如，认为中国的生育转变是由于执行了严格的生育控制政策，忽视了中国生育转变与亚洲很多国家的共同特点；不少研究聚焦于中国20世纪70年代以后的变化，而对此前20年的发展关注不够，忽视了当时政策的历史合理性和促成这一变化的多重推动力；有些研究或论点将中国20世纪70年代以后不同阶段的计划生育政策等同于“独生子女政策”，混淆了不同政策在生育率变化各阶段的不同内涵。这些对历史认识的局限导致了对生育政策作用的高估和对中国特色的强调，可能会影响对中国居民生育观念和生育行为现状及其变化的准确判断，从而影响相关政策的取向和设计。

　　中国作为亚洲诸多发展中国家的一员，其生育转变并非特例。有必要将中国人口的生育转变置于亚洲背景之下，回顾中国人口生育率变化的全过程，重新审视中国生育转变的特点及其多重推动力，尤其是生育相关政策在生育转变不同阶段的影响，厘清“计划生育政策”在不同阶段的含义及其效果。21世纪的中国将处于人口老龄化、低生育率和人口负增长的新阶段，这是有史以来中国面对的最大人口变局和挑战。正确认识历史、客观评价政策作用，根据中国生育转变特点和历史经验，借鉴亚洲国家的经验教训，可以更充分认识当下影响生育意愿和生育行为的复杂因素，更准确把握“十四五”和未来中长期应对低生育率的战略和政策导向。

　　一、亚洲生育转变的共性与特点

　　(一)亚洲的生育转变进程

　　生育转变指从高生育率到低生育率的转变过程。生育转变的标志是女性通过有意识地控制生育孩次，在达到既定子女数量时停止生育，且停止生育的年龄远远小于女性失去生育能力的年龄。亚洲各国的共同特点是，生育转变的初始推动力来自社会发展和经济腾飞带来的生育意愿下降，而政府主导的计划生育运动包括国家提供避孕服务，有效减少了非意愿的生育，在社会经济发展和计划生育服务的共同作用下实现了较快的生育率下降。

　　全球人口在20世纪50年代以后经历了史无前例的高速增长，于1960年达到30亿。人口年增长率在1962年首次超过2%，在60年代达到顶峰。全球人口从10亿增加到20亿用了125年时间，而从20亿增加到30亿则仅用了35年。这个阶段的人口增长主要是因为二战结束后，大多数地区的人口死亡率下降，特别是5岁以下婴幼儿的死亡率下降，但生育率仍保持在较高水平，一些地区出现了战后补偿性生育的婴儿潮，因此0—14岁人口快速增长，积累了人口增长的巨大势能。此后全球人口在39年间翻了一番，于1999年达到了60亿。这是人类历史上最短的人口翻番时期长度。不过，这种快速增长并未持久，全球的总和生育率在1965年前后开始明显地持续下降，在30年内从平均一对夫妇5个孩子减少到3个孩子，目前已降至2.5以下。如无特别注明，文中的全球人口数据均为同一资料来源。全球人口增长速度已经明显减缓到接近1%，恐怕再也不会有下一次人口翻番了。生育率下降在减缓人口增长中起到了关键作用。亚洲人口占世界人口近六成，20世纪60—70年代发生在亚洲的生育转变对全球而言具有重要影响。

　　亚洲人口的生育水平在20世纪50年代后的40年间从高于全球水平的平均一对夫妇6个孩子下降到3个，此后一直略低于全球平均水平。亚洲的生育转变以东亚和东南亚为先导，中国、印度和印度尼西亚等人口大国主导了亚洲人口的变化轨迹。东亚地区率先发生了生育率下降。日本的生育率下降最早，在20世纪50年代很快下降至更替水平，呈现出与欧洲人口相似的变化；韩国的生育率下降发端于20世纪60年代，20年后降低到与日本相近的低生育水平；中国生育率下降的初始时间滞后于日本和韩国，却也同样在20多年后降至低生育水平。亚洲其他几个人口过亿的国家如印度、印度尼西亚、巴基斯坦、孟加拉国、菲律宾等，其生育率下降过程与亚洲平均水平较为一致。

　　20世纪70—90年代，亚洲的大多数人口陆续实现了生育转变，不过一部分亚洲人口的生育率在达到更替水平后继续下降，目前已经有相当一部分人口处于较低生育率甚至极低生育率，并逐渐积累负增长惯性。中国更是在30年间实现了大幅度的“跨越”，从高生育率进入低生育率行列。

　　亚洲的生育转变进程，既不同于西方国家的长期、缓慢、无政府干预的进程，也不同于拉美及其他欧洲前殖民地的变化。起始于19世纪末的欧洲生育率下降，与工业化、城镇化和教育发展密切相关。生育率下降率先发生在城市中受教育水平相对较高、在新兴工业就业的人口中。控制生育的行为具有扩散效应，一旦相对“现代”的人口普遍控制生育，社会中的其他人群也很快效仿。此外，欧洲的生育率下降往往在具有相同文化和语言的人口中同时发生。拉美地区的生育转变则与城镇化、工业化和非政府组织主导的计划生育运动密切相关。

　　与欧洲19世纪末开始的生育率下降相比，亚洲的生育率下降具有某些相似之处，但更为多样化，并有很多明显的不同。亚洲各国之间差距较大，工业化和人口城镇化水平普遍比较低，妇女地位有很大差距，虽然初等教育较为普及但总体受教育水平不高。亚洲大部分地区具有早婚和普婚的共同点，但一些地区的婚内生育率并不高。亚洲生育率下降初始的死亡率要低于欧洲的相同阶段，因而生育率下降的滞后导致的亚洲人口增长速度更快。与欧洲相比，亚洲的家庭系统具有更强大的社会组织特点，代际责任感更强。亚洲国家最为明显的共同特点是，政府大多积极倡导计划生育、鼓励晚婚和减少生育数量，同时提供避孕服务，且由于很多亚洲国家的政府具有较强的中央集权化功能，政府干预可发挥较大作用。因而，社会制度变化无疑是推动生育率降低的重要因素之一。

　　(二)社会经济发展、政府导向与文化因素

　　西方有关人口转变和生育率下降的相关理论，主要着眼于超越社会制度的工业化、城市化和现代化的影响。将已有的西方理论应用于亚洲的生育转变，会发现有很多不适用之处。例如亚洲的生育率下降发生在初婚年龄相对较早、社会经济发展缓慢的背景之下。中国和印度是全球仅有的在经济发展水平为人均GDP不到400美元时控制了生育的两个国家，总和生育率降至4以下，而拉美人口的总和生育率降至该水平时相应的人均GDP已超过1000美元。尽管亚洲的生育率下降最先在城市发端，但普遍的生育率下降既发生在城市也发生在农村；有些地区受教育程度低的女性接受计划生育的理念、生育子女数显著减少。有学者认为，亚洲的生育转变进程对生育转变理论有重要启示，即生育转变没有收入门槛，是社会经济变化、避孕服务的普遍可获得以及政府主导共同促成了生育转变。

　　在微观层面上，应用1975年前后在亚洲12国开展的世界生育调查数据分析生育率下降的推动力，发现居住地、妻子受教育程度、妻子工作状态和丈夫职业等因素与生育率下降有关。不过，亚洲很多地区的生育率下降发生在多数人口为农村居民且女性受教育程度不高的情况下，因此有必要补充其他推动生育率下降的因素才能解释亚洲的生育转变，政府导向和文化因素是其中的重要方面。

　　亚洲推动生育转变的一个共同特点是政府通过宣传生育控制实现生育数量的减少，同时主导实施计划生育项目提供普遍可获的避孕服务。20世纪60年代，出于对人口快速增长可能产生负面社会经济后果的忧虑，许多发展中国家的政府先后启动了自上而下的大规模计划生育行动，这些旨在降低生育率的国家项目也得到了国际组织和发达国家的技术支持与经济援助。亚洲一些国家/地区的计划生育项目显示了突出的成就，总和生育率在20世纪60年代后的10年间显著下降。分析显示，在社会经济状况和计划生育工作力度均对生育率下降有独立贡献的同时，较强的计划生育工作力度会缩小因社会经济差距导致的避孕率和生育率差距。根据社会经济发展状况和计划生育工作力度考察亚洲部分国家/地区在1960—1975年间生育率下降的百分比，中国香港、新加坡和韩国等社会经济发展处于高水平且计划生育工作力度大的地区生育率下降幅度最大。

　　有学者从文化方面总结了亚洲生育率下降所具有的共同特征：首先，在历史悠久的国家，社会精英长期引领道德和行为规范。印度、新加坡、韩国、印度尼西亚等国家，在政府的大力倡导下形成了强大的社会主流舆论，控制生育数量成为社会规范甚至“时尚”，在不同程度上对有多生意愿的夫妇形成压力，有效实现了官方和个人层面的生育控制合法化；其次，印度教、佛教文化圈和儒家文化圈均接受现代避孕方法，也不避讳人工流产，因此当政府普遍提供避孕服务之后，避孕方法的使用率很快提高，从而有效减少了非意愿的妊娠和生育。更进一步的分析发现，儒家文化圈地区的生育率下降具有高度的相似性，儒家文化并不鼓励多育，尽管生育是绵延子嗣和尽孝，但也强调父母责任。这些地区普遍注重子女教育、加大养育子女的投入，也是促成生育率下降的重要推动力。以中国上海、香港、台北以及新加坡、马来西亚的槟榔屿等生育率下降开始最早的地区为例，尽管这些地区之间经济指标差距巨大，但在1955—1990年间的生育率下降走势趋同。

　　(三)生育转变后的东亚：趋近极低生育率

　　日本是亚洲生育率最早下降的国家。二战前的20年间，日本的出生率从36‰降至30‰；20世纪50年代，出生率在10年间从30‰左右降至18‰。韩国和中国的香港及台湾地区的生育转变主要发生在20世纪60年代，城市人口的生育率首先下降，此后在政府积极倡导和政策推动下快速扩展，至80年代已接近更替水平。推迟初婚和有效避孕都直接导致了生育率的快速下降。

　　上述地区的生育率在下降至更替水平后并未停止，而是由于持续推迟初婚甚至不婚以及进一步减少生育而继续向极低生育率下滑。尽管东亚地区社会经济发展水平并不低，但长期持续的低生育率与经济转型及其带来的一系列变化密切相关，成长于快速经济增长时期的青年人有较高的预期，但经济变动和就业形势强化了竞争和不安全感，加之生育和教育成本的上升，工作—家庭兼顾的困难，都对组建家庭和生育起到了抑制作用。生育率的快速转变可能是政府始料未及的，因而政府主导的节制生育政策往往在生育率下降至更替水平后仍然延续了相当长时间。新加坡首先作出政策反应，其生育率在1975年降至更替水平，政府在1986年重新审视人口政策，于1987年调整了政策导向，出台了提高生育率的政策和措施。韩国于1996年调整了政策导向，也是滞后其生育率降至更替水平12年，但是韩国政府真正严肃对待这个问题的年份则更为滞后。日本总和生育率在1990年降至1.57时，政府开始了一系列遏制生育率进一步降低的努力，这时距离日本人口总和生育率降至更替水平已经过去了17年。尽管这些国家的政府在20多年里出台政策采取各种措施努力提高生育率，但至今尚未见效，这些地区2015—2020年的总和生育率在1.11(韩国)—1.37(日本)之间。东亚持续多年的极低生育率现象说明，旨在提升生育率的政府干预往往难以奏效。对100多个国家的分析发现，政府干预只能解释5%的生育率变化，而旨在提升生育率的政策仅呈现短期效果且不能持续。中国的生育转变进程及推动力与亚洲有诸多相似之处，如今也已处在低生育率时期，东亚人口变化及应对低生育率策略的经验和教训值得借鉴。

　　二、中国的生育转变和驱动因素

　　(一)中国城乡生育率下降初始

　　中国的生育率下降过程相当短暂。中国人口的生育水平在20世纪50—60年代接近一对夫妇6个孩子，生育转变始于20世纪60年代的部分城市，70年代则遍及城乡，生育水平在10年间快速下降，到80年代降至一对夫妇不到3个孩子，并逐渐接近更替水平。在20世纪80年代已经形成有意识地控制孩次、减少早婚、生育年龄高度集中且较早停止生育的“晚、稀、少”生育模式。20世纪90年代生育水平更降至更替水平之下，平均一对夫妇不到2个孩子。不过这个短暂过程和推动生育率下降的因素往往被误读，因而有必要重新回顾和梳理。

　　在20世纪60年代以前相当长的历史阶段中，中国人口的生育基本属于无控制的自然生育，但相对于欧洲生育转变之前的水平，中国历史上的婚内生育率相对较低，不超过一对夫妇6个孩子。中国的总和生育率在20世纪30年代和40年代分别平均为4.72和5.15，妇女生育年龄分布在15—45岁之间，呈现出无孩次控制的宽峰模式，即早婚早育且停止生育年龄接近失去生育能力的年龄。总和生育率自1946年开始逐渐提升，至1952年已高于一对夫妇6个孩子(见图1)。新中国成立初期，政府对节制生育持不明确态度，避孕节育服务十分有限且难以获得。1954年以后主要从保护母婴健康的角度提供有限的避孕节育服务。在三年困难时期推迟初婚并抑制生育后，1962年起人口出生率开始补偿性地回升，总和生育率在1963年达到7.5的高峰，不过次年就回落到6左右。

　　中国总人口的生育率下降起始于1972年，城市地区的生育率下降则较早。上海是中国最早开始生育转变的地区，城市生育率从1955年就开始下降，在经过三年困难时期和补偿性生育的波动后，总和生育率于1964年下降至3以下。其他大部分城市地区的生育率在1964年明显下降。农村地区的生育率下降最先发生在上海和天津，随后是北京、辽宁、浙江和江苏，这些地区的农村生育率先后于1964—1969年明显下降，其他地区的农村生育率下降则发生在20世纪70年代。

　　

　　中国城市居民的生育转变时间和进程与香港地区和新加坡极其相似， 1970年以前主要是社会经济因素推动了中国城市的生育率下降，更与当时已经相当高的女性劳动参与率密切关联。但与此同时，也不可忽视计划生育工作在城市中的作用。尽管卫生部在20世纪50年代后期已经对避孕工作提出指导，但直到1962年以后才真正在城市开展了计划生育宣传和避孕节育服务。1962 年12 月中共中央和国务院共同发布《关于认真提倡计划生育的指示》(中发[62]698号)指出“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策。认真地长期地实行这一政策，有利于保护母亲和儿童的健康，有利于教养后代，有利于男女职工在生产、工作、学习中充分发挥自己的力量，也有利于我国民族的健康和繁荣。”这是中国政府首次明确提出计划生育。文件中要求加强领导，做好宣传与技术指导，做好避孕药具的生产供应，提供避孕节育服务。1963年国务院召开全国第二次城市工作会议，会议主要内容之一就是在城市积极开展计划生育工作，包括计划生育的宣传和技术服务。1964年是城市生育转变的转折点，由于城市居民已经有控制生育数量的意愿，尤其是城市女性普遍参加工作或集体劳动，强烈感受到生育子女和劳动参与之间的冲突，且城市具有较为便利的医疗卫生条件，计划生育服务得以很快开展，使有意愿控制生育数量的妇女容易获得并使用避孕方法，减少了非意愿的妊娠和生育。中国城市生育率自1964年起普遍下降。此后，中国大部分城市的生育率持续下降，初婚年龄逐渐推迟，结束生育年龄明显提前，至1971年中国城市的生育模式已经发生根本性的改变(见图2)，总和生育率已降至3以下。

　　

　　不过，20世纪60年代中国城镇人口仅占全国人口的18%左右，计划生育服务尚未在农村普及，尽管农村居民尤其是妇女已经有控制生育的意愿，但广大农村居民基本无法获得避孕节育服务。因此，城市人口的生育转变并未对中国总人口产生明显影响，中国总体生育模式基本与图2中农村1963年的生育模式相同。

　　回顾这段历史，与亚洲很多国家/地区相比，中国的差距是在提供计划生育服务方面迟疑了10多年，但诸多降低生育意愿的因素已经存在，包括5岁以下儿童死亡率降低、妇女地位改善、扫盲运动的开展、城市社保体系初步建立等，这是在社会主义制度下“超前”于经济发展的社会进步影响了生育意愿和生育行为。遗憾的是，几乎没有研究假设如果中国政府在20世纪50年代开始实施以避孕节育为主的计划生育，中国的生育率是否会与韩国、泰国等国家一样在60年代就开始下降，而不必要在70年代高速“赶超”。

　　(二)20世纪70年代的生育率下降：滞后与“超越”

　　中国生育率的显著下降始于20世纪70年代初，与东亚和东南亚的很多国家/地区相比起步较晚。不过中国的生育率下降一旦开始，即在大部分城乡以极快的速度推进，不到10年总和生育率已经低于很多生育率下降早于中国的国家，从高于全球平均水平下降到欧美等发达国家的低水平。

　　20世纪70年代的中国生育率下降被认为是一个人口大国的奇迹。事实上，任何人口变动都有其前因后果，不应将中国的生育率下降与此前的社会经济和人口变化割裂，忽视了中国在生育率下降前20年的“准备”阶段。首先，新中国成立之后，国家在妇幼保健方面大力投入，婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率都开始显著下降。至20世纪70年代中国的5岁以下儿童死亡率从20年前的200‰以上降低到100‰以下，低于中等收入国家的平均水平。这意味着生育效率的提高，即大多数的新生儿得以存活、大多数儿童都能成长到成年。其次，20世纪50年代后期，劳动年龄女性普遍参加工作或集体劳动，估计20世纪60年代中青年女性的劳动参与率接近90%。这一方面增强了她们的经济独立和自主性，另一方面也激化了兼顾工作和家务的矛盾，提高了女性的生育成本，对于缺乏托育服务的广大农村地区来说，养育众多子女尤其加重了母亲的劳动负担，从而产生控制生育的愿望。生育效率和生育成本的提高，均会有效降低生育需求。但相应的计划生育服务并未适时跟上，1964年成立的国家和省级计划生育组织机构尚未及开展正常工作，仅在城市和部分农村地区(约1/5的县)开展了计划生育。此后由于“文革”的干扰，计划生育工作基本停顿。可以说，20世纪60年代后期，无论城市还是农村都已经具备了生育率下降的多数条件，群众生育意愿已经开始下降，但因为民众普遍缺乏控制生育的手段而无法避免多于意愿数量的生育，这段时期的生育率下降并不明显。

　　由于中国人口的快速增长，计划生育工作在1970年重新受到政府重视。国家自1971年开始在全国实行避孕药品免费供应，全面开展避孕节育服务，同时以极大力度宣传计划生育的意义和知识。因为国家控制人口增长的宏观目标和城乡夫妇控制生育的需求一致，计划生育宣传很快被群众接受，免费的避孕节育服务遍及广大农村，避孕率在短时期内快速提升。1971—1976年大部分农村地区的生育率陆续明显下降，至1977年全国总和生育率已经降至3以下。应该说， 20世纪60年代后期由于计划生育工作停滞而积压的避孕节育需求，因70年代计划生育服务在短时期内的普及而得到了满足，导致了生育率快速下降，这是历史原因和政策变动共同推动的“压缩”式变化。

　　从图2可以看出，中国人口的生育模式在计划生育工作普遍开展的10年间已经发生了根本性的变化，无论城乡都呈现出生育时间较为集中、大部分女性在35岁以前即完成生育的控制模式。分孩次生育率显示出对3孩以上高胎次的有意识控制。1983年全国农村总和生育率降至3以下。可以说，至此中国的生育转变已经完成。虽然中国在亚洲并不是生育率下降的先行者，但却很快超越了亚洲的许多国家。

　　回顾中国20世纪70年代的生育率下降，其进程及推动力和多数亚洲国家相类似，即社会经济发展、避孕服务的普及以及政府的大力宣传提倡和政策主导，共同促成了生育率的快速下降。生育率下降首先发生在城市和社会经济发展相对较好的地区，然后向其他地区和农村扩散。尽管中国区域间差距极大，但由于计划生育工作的强大力度足以突破由于社会经济发展滞后造成的局限，抵消了一部分社会经济区域差距。以四川和辽宁为例，前者1982年的城镇人口仅占全省人口的14%，农村人均收入273元，成年女性文盲率为47%，而辽宁的相应指标分别为城镇人口比例42%，农村人均收入439元，成年女性文盲率27%。1971年四川的总和生育率为6.35，辽宁则为4.04。两省的城市生育率均于1964年开始下降，辽宁农村的生育率下降始于1969年，四川农村的生育率下降则始于计划生育工作全面开展后的1972年。而在此后的10年间四川生育率快速下降(见图1)，至1979年已经与辽宁几乎持平。教育对生育率下降有重要的推动作用，其作用机制是受教育程度较高的群体生育意愿较低和避孕使用更为普及。分析发现，20世纪70年代通过晚婚晚育和避孕节育导致的生育率降低发生在所有受教育层次，包括文盲人群之中，只不过受教育程度较高群体的生育率下降速度相对较快。这说明，20世纪70年代的计划生育工作力度大、效果明显，其作用足以缩小因受教育程度不同形成的差距。特别需要指出的是，这段时期的计划生育工作虽然以运动的形式在短时期内遍及全国，但并未提出任何具体生育数量的限制，也没有对生育实施行政管理控制，而是以晚婚晚育、加大两胎间隔、少生优生的“晚、稀、少”方针为主导开展工作，“计划生育”是以家庭自主计划的方式实现的。

　　全国总和生育率在20世纪80年代尽管有波动，但并未高于3。有学者认为这种现象是因为此前计划生育力度过大所导致的生育低谷后的补偿性回升，呈现出两年上升三年下降的波动，其实总的生育水平是相对稳定的。且从孩次递进率看，高孩次生育大幅度减少，实际上为此后的生育率再次下降打下了基础。与20世纪70年代之前相比，80年代的生育模式已经完全转变为“晚、稀、少”模式，只不过离“一对夫妇一个孩子”还有差距。

　　中国生育率的变化可以大致分为几个阶段，自1971年开始生育率下降至80年代初为生育转变过程；80年代初至90年代初为相对稳定的波动式缓慢下降阶段；1992年全国总和生育率降至更替水平之下；20世纪90年代至21世纪初全国不同地区的生育率逐渐向更替水平之下趋同，省际差异明显缩小。21世纪以来基本保持在1.7以下的较低生育水平，快步加入了低生育率国家的行列。

　　(三)生育政策在不同时期的作用

　　20世纪70年代以来中国与生育相关的政策经历了多次变化和调整，有时效果显著，有时效果并不明显。已有诸多研究达成共识，认为20世纪90年代以后中国生育率的进一步下降主要是社会经济因素的作用。但对于20世纪70—80年代的生育率变化与相关政策变动之间的关系，不仅社会上对这段历史有模糊的认识，学界也存在不同意见。近年来国内围绕生育政策调整的讨论以及生育政策调整后有关二孩生育的讨论，从担忧放松控制生育政策可能造成失控，到急于提倡按政策生育甚至鼓励生育，既显示了社会各界对低生育率问题的重视，也反映出对相关政策在历史上和在当前作用的不同理解，尤其表现在对政策控制生育作用的高估以及对影响夫妻生育决策机制认识的过度简化。因而有必要再次回顾中国生育率下降进程中，与生育相关的政策在不同阶段所起到的作用。

　　为了显示相关政策与生育率变化之间的关系，下表列出了1970—2000年间部分重要文件出台年份，以及各省总和生育率降至更替水平相对应的年份。1977年以前出台的相关文件，主要涉及计划生育工作的开展和避孕药具的供应。尽管国家将计划生育作为落实人口规划的手段，旨在通过计划生育改变群众的生育行为，减少出生人数，从而控制人口过快增长，不过当时并没有对家庭的生育数量作出明确规定。1971 年7 月国务院批转文件中指出:“除人口稀少的少数民族地区和其他地区外,都要加强对这项工作的领导,深入开展宣传教育,使晚婚和计划生育变成城乡群众的自觉行为。”在总结地方经验的基础上，1974年中央提出了“晚、稀、少”的方针。结合图1可以看出，1970—1977年中国总和生育率呈快速下降趋势。1977年全国总和生育率已经降至一对夫妇3个孩子以下，生育行为已经转变为基于孩次的理性控制模式。回顾这段历史的诸多分析研究均认为，这个阶段的生育政策合情合理、行之有效，计划生育工作成效显著。

　　

　　

　　20世纪70年代的生育率下降，主要是由于推迟初婚初育，通过普遍使用避孕节育方法延长两胎间隔和减少3孩以上的多孩生育实现的。由于当时中国农村人口占总人口八成以上，且城市人口的生育行为早已发生变化，因而聚焦农村可更为清晰地看出计划生育带来的变化。从1971年开始，农村妇女的初婚年龄逐渐推迟，一孩生育年龄缓慢提升。从1971年至1980年，农村妇女一孩总和生育率均低于0.9，反映了在此期间农村妇女在持续地推迟初育。由于当时大部分夫妇都倾向于在婚后很快生育，这种现象说明农村妇女的初婚时间在20世纪70年代是逐渐推迟的。与此同时，农村三、四孩及更多孩的生育率明显下降(见图3)，三孩和四孩的总和生育率从1971年的接近1(意味着几乎所有农村夫妇都至少生了4个孩子)下降到1980年的0.39和0.25。如果说初婚年龄推迟可能是由于某些地区对晚婚的强制性要求，而多孩生育的减少则应在更大程度上是出于家庭对生育数量需求的减少。

　　

　　1978年以后中央对控制人口增长高度重视，有关计划生育工作的会议和文件数量明显增加，并对控制人口增长提出了具体目标。1978年中央在批转文件中首次提出一对夫妇生育子女数最好一个最多两个、生育间隔三年以上的具体要求，以及女23岁、男25岁的具体晚婚年龄。人口政策在国家层面上的表述，逐渐形成了“控制人口数量，提高人口素质”的概括性提法。1980年初中央领导在讲话中首次提出到20世纪末将中国人口总量控制在12亿的目标(此后又提出在20世纪末实现人口零增长的目标)，同年中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，指出为了达到这个人口目标，“提倡一对夫妇只生一个孩子”。此后在各地分别制定计划生育政策时，经历了由“晚、稀、少”向一孩紧缩、但由于在农村普遍难以执行从而适当调整放宽的过程，1984年中央七号文件要求各地根据本地情况调整完善计划生育具体政策(即所谓“开小口”)，至1991年各地先后制定了计划生育条例，经省(市、自治区)人大常委会审议通过后形成法律文件执行，至此生育政策基本稳定。

　　根据20世纪90年代各地所制定的计划生育条例，政策规定的生育数量可分为四类，即以独生子女为主、独生子女和独女可生二孩的混合、独女可生二孩和二孩政策的混合、二孩及以上政策。根据计划生育条例不同规定所适用的人口推算，全国平均政策生育率为1.47，即如果所有夫妇都按照政策生育，平均终身生育子女数为1.47个孩子。

　　因为20世纪80年代以后中国绝大多数妇女都在40岁以前完成了生育，可以视40岁以上妇女的活产子女数近似于她们的终身生育水平。2000年和2015年40—50岁妇女平均生育子女数反映了20世纪80年代至21世纪全国生育水平及变化趋势。2000年50岁女性生育高峰期在80年代，她们平均终身生育2.6个孩子，而自50岁以下随着年龄的降低，终身生育子女数逐渐减少，反映了生育水平逐渐下降的趋势，42岁以下的女性平均终身生育子女数已经少于2个。2015年40—50岁女性的终身生育数量变化幅度则相对较小，从最高的1.67减少到1.52，反映了20世纪90年代后期和21世纪的低生育率。不过，全国妇女平均终身生育子女数都超过1.5个，这意味着政策规定的生育数量从未在全国范围内实现。

　　综合20世纪80年代的生育意愿调查结果发现，除了北京、上海等地农村居民的理想子女数低于2，其他大部分地区农村居民的理想子女数多在2.5—3个之间，可见政策规定与群众意愿有差距。有学者认为，20世纪80年代生育政策的变化与人口控制结果反映了脱离群众意愿的政策效果是“欲速则不达”。20世纪80年代末至90年代初，以多数农村居民意愿生育数量减少到2个孩子为转折标志，影响生育的因素转变为成本约束为主，实际生育水平低于生育意愿，并逐步走向低生育率时代。

　　在中国人口生育率下降过程中，有些看似与生育和人口控制无关的政策，也对生育行为产生了影响。1980年9月10日通过、1981年1月1日施行的《中华人民共和国婚姻法》，将法定结婚年龄规定为“男不得早于二十二周岁，女不得早于二十周岁”，虽然与1950年的婚姻法相比推迟了2年，但是与此前政府提倡的计划生育晚婚要求(女23岁)相比，则提前了3年。修改后的婚姻法实施，意味着强制性晚婚要求不具有合法性，从而使一些原本可能会推迟的婚姻“提前”发生，导致一部分“提前”生育一孩与此前晚婚者生育一孩的堆积。此外，1982年中央一号文件提出农村实行家庭联产承包责任制，“分田到户”往往以家庭成员数量为依据，有可能促使一部分农村男青年尽快结婚。有学者认为农村经济体制改革强化了家庭经济生产职能，使农村家庭恢复为从事经济活动的基本自主单位，而因为当时农业劳动仍处于劳动密集型阶段，因此提升了农民的生育意愿，强化了男孩偏好。由于这两项政策主要对农村发生影响，自1980年开始农村一孩总和生育率大于1，1982年达到最高为1.39，不过仅持续了几年，到1985年又回落到1左右(见图3)，1982—1985年间的一孩生育占比在40%以上。说明这段时期一孩生育年龄的明显提前导致了一孩出生堆积，此后几年则相继有二孩出生堆积。但从图3也可看出随后几年的多孩生育并未增加，大部分农村妇女都生育了两个孩子，三孩及以上的生育占比很小。因此可以说，婚姻法修改和家庭联产承包责任制实行仅对生育一孩有短期影响，其长期影响以及对多孩出生的影响并没有某些研究设想的那么大。而改革开放以后的工业化飞速发展、放宽对人口流动的限制以及农村劳动力的务工迁移，为城乡居民提供了史无前例的发展机会和空间，导致了育龄期农村人口的迁移规模快速增长，尤其在20世纪90年代以后农村劳动力大规模非农就业。劳动年龄人口的迁移流动对推迟初婚年龄和降低生育率起到了重要的推动作用。

　　由于20世纪80年代中国的生育转变已经完成，此后具有明确的人口总量和自然增长率指标控制的政策目标是控制二孩及多孩的生育。这个时期的生育政策在城市和部分发达农村地区得以比较顺利地执行，而在另一些农村地区则不那么有效。20世纪80年代以后的很多社会经济政策，极大地影响了城乡居民尤其是农村青年的婚育行为。不过对20世纪80年代生育率变动及其影响机制的深入研究十分有限，因而导致对这段时期生育率变动的认识往往被简单地归因于生育政策的影响。在后生育转变时期，20世纪80年代至2015年以行政管理方式执行的生育政策究竟在多大程度上以何种方式发挥了什么样的作用，还有待深入研究。如果说中国20世纪90年代以后的低生育水平是靠生育政策和行政管理控制和稳定的，显然尚缺乏令人信服的依据。而不可否认的是，社会经济和其他制度性因素对生育意愿和生育行为的影响是多方面的、综合的、复杂的，这些综合影响力远远大于生育政策的影响。

　　新中国成立以来的中国人口变化轨迹，与二战后的亚洲很多国家/地区极其相似，社会经济发展、文化因素和政府主导的计划生育共同推动了生育转变。中国的生育转变历程并非中国独有。与亚洲其他一些国家相比，中国的生育转变虽然起步较晚，但由于20世纪70年代以“晚、稀、少”为方针的计划生育工作快速在城乡推进，满足了群众需求，通过避孕节育避免了非意愿生育的发生，与社会经济发展因素共同发力，在短时期内有效地降低了生育率，加速了中国人口的生育转变。强有力的计划生育工作尤其在社会经济发展较为滞后地区发挥了重要作用，使这些地区的生育率下降超前于社会经济发展。回顾中国生育转变历程，客观认识和评价不同时期的政策作用，有助于我们对低生育率时代的政策取向有更为清晰准确的把握。

　　三、生育转变后的低生育率时代及政策取向

　　(一)中国的低生育率特点

　　21世纪以来中国人口长期徘徊在低生育水平，根据国家统计局的调查数据推算，2016年以前的总和生育率基本上在1.3—1.6之间。2013年以后，二孩出生人数虽因生育政策调整而有明显增加，尤其是2016年和2017年受全面两孩政策影响，二孩出生人数明显上升，但2018年和2019年的出生人数相继大幅回落，说明政策调整的影响相当短暂。而且近年来一孩生育率下降、整体预期终身生育水平偏低，预示着中国人口的低生育率仍将持续。

　　中国已经稳定了20年的低生育现象具有三个特点，即生育意愿低、生育二孩比例低、婚育年龄不断推迟。首先是生育意愿低。几乎全社会都形成了低生育规范，群众生育意愿普遍以二孩为主，部分地区甚至长期存在超低生育意愿，有相当比例的夫妇认为理想的子女数是1个。其次是生育二孩或更多孩子的比例低。在已婚夫妇普遍都生育至少一个孩子的情况下，生二孩的比例大约占一半左右，生三孩或更多孩子的占比极低。即使在生育政策调整为全面两孩后，很多夫妇仍没有生二孩的打算。最后是婚育年龄不断推迟。近年来40岁以下女性未婚比例不断提高与一孩生育水平持续走低密切相关。从国际经验尤其是东亚地区的人口变动经历看，中国的初婚初育时间还可能进一步推迟。这些特点的形成有其历史渊源，也受到多种因素影响。

　　与亚洲其他国家相比，中国历次全国性调查得到的理想子女数和期望生育子女数都处在更替水平之下，几乎是最低。而且实际生育水平还低于理想和期望的水平，有学者将这种实际生育数与理想子女数的差距称为“生育赤字”，即相当大比例的夫妇虽然认为理想情况是有两个孩子，但是并没有生二孩，意味着现实条件对生育意愿的抑制和对实现生育意愿的制约。由于近年来一孩出生持续减少，未来的二孩出生不可能再增加，因此很难预料会有生育率升高的前景。

　　中国城乡女性的初婚年龄在稳定地逐渐推迟，不婚比例持续上升，且近年来呈现出更为多样化的趋势，尤其是1980年之后出生队列的累积初婚比例加速下降，很有可能转化为终身不婚，从而导致女性不婚比例进一步上升。青年人婚前同居的比例在21世纪明显升高，进一步推迟了初婚年龄。虽然仅仅推迟结婚和生育可能对夫妇的终身生育数量影响不大，但同一时期足够大比例的一批人都推迟生育，则会显著影响时期生育水平。而且，生育的一再推迟也会因女性年龄较大导致受孕机会和能力的降低，从而达不到原计划的生育数量。

　　低生育率时期影响生育，特别是二孩生育的决策和生育行为受多重因素影响，包括性别平等、妇女的劳动参与、教育发展、社会规范和价值观、城镇化和人口流动以及住房和收入等。未来一段时期中国的相关社会经济因素，很难出现激励妇女较早生育、生二孩的变化，而对推迟生育和放弃二孩生育的影响则难以在短期内改变。第一，性别平等对实现夫妇所期望的生育有支持和促进作用，但目前在制度上和现实中都还缺乏在职场和家庭均实现性别平等的推动力量，“男主外、女主内”传统观念仍在社会上和家庭中占有相当的地位；第二，高中以上的教育发展和普及必然导致更多女性推迟结婚，从而推迟生育；第三，妇女劳动参与将显著影响二孩生育决策，主要作用将是推迟或放弃二孩生育，在当前的劳动力市场、就业保障和社会福利环境下，妇女非农劳动参与对生育的影响，尤其对二孩生育的影响普遍是负面的；第四，人口流动还将持续，城乡青年源源不断地加入迁移流动队伍，流动仍将继续导致青年人婚育的推迟；第五，尽管中国不会出现严重的经济波动，就业相对有保障，但收入差距难有明显变化，城市住房价格和就业竞争等因素对青年人组建家庭均有负面影响，也对年轻夫妇的生育意愿和生育决策起到抑制作用。新的经济形势带来的新就业机会，则对于劳动力的要求具有更大挑战并带来更为激烈的竞争。对韩国和日本的研究分析也有类似的发现，在女性受教育程度提升和保持一定的劳动参与率时，男女两性的家庭角色并未发生相应的改变，从而使女性承受兼顾工作与家庭的更大压力，众多因素共同形成东亚地区持久的超低生育率现象。

　　(二)低生育率时代的政策取向

　　尽管中国人口总体上在20世纪80年代实现了生育转变，在90年代进入低生育率时期，但对中国人口变化速度和低生育水平的认识与判断达成共识则经历了相当曲折的过程，有关生育政策调整的讨论在21世纪从未间断，包括对低生育水平及其风险的认识，无论从学术界的内部争论还是从公开发表的文献都反映出不同的观点和意见。2013年生育政策调整后，许多学者建议中国应尽快实现计划生育的历史性转变，脱离其行政管理的内容而转向以公共服务为主的新制度框架。胡湛和彭希哲系统地诠释了新人口形势下“计划生育”的内涵，并澄清了一些错误观点，建议当前完善生育政策的总体方向是将生育权回归家庭，确立“有计划的自主生育”和“有责任的家庭养育”政策立场，从“有计划的按政策生育”向“有计划的家庭自主生育”转型。与此同时，也还有观点认为低生育率陷阱并不存在，或要求继续行政管理措施、严格控制家庭生育数量；另一方面也不乏要求政府主导“鼓励”二孩生育从而提高生育率的各种建议，均反映了在生育方面对行政管理高度依赖和对政策控制作用过高估计等带有强烈主观愿望的思维定式。

　　回顾历史上中国生育转变过程以及相关政策在不同时期的作用，符合群众愿望、满足群众需求的政策和措施可以在短时期内创造“奇迹”；强调宏观人口目标、忽视群众意愿的政策则难见成效而欲速不达。以史为鉴，在中国低生育率时代的生育相关政策，需要在人口发展的长远战略目标下，针对形成低生育率的主要原因和未满足的群众需求，确定合情合理的政策取向。首先，中国的生育相关政策取向，需要摆脱单纯从数量出发控制管理的思维方式，从明确定义生育数量转向尊重育龄夫妇尤其是女性的意愿和需求，支持夫妇多样化生育意愿，实现家庭自主生育；其次，需要更多关注与生育相关的性别平等、劳动就业、社会保障以及其他民生方面的问题，有效支持夫妇兼顾工作和育儿，助力他们落实生育计划、实现家庭理想的生育目标，缩小“生育赤字”。

　　低生育率现象是国际社会需要共同面对的挑战，目前全球近半人口生活在低生育率国家。不少国家对生育率持续偏低的状况及其负面后果产生忧虑，自20世纪80年代以来出台各种以支持家庭为主的政策试图提升生育率。从国际经验来看，欧洲和东亚国家支持生育的相关政策可以归纳为三方面内容，即支持工作和家庭兼顾、支持儿童发展和对育儿家庭提供财政补助。这些政策旨在帮助夫妇消除障碍、降低生育成本(包括机会成本和直接成本)，支持他们实现小家庭的生育目标。因为各种政策总是与文化、经济、制度共同起作用，目前还没有研究能够确切说明某一项政策的单独贡献。不过，提供更多可供选择的支持方式而不是干涉个人选择的政策，采取全面综合的干预措施而不是仅仅在一两个方面作出改变，显然更为有效。相对而言，具有促进女性发展和性别平等取向的家庭政策更有效，因为这种家庭政策不仅降低了女性生育的机会成本，同时也鼓励丈夫积极承担照料子女和家务的责任。有研究选择了27个经济发达国家和地区，通过分析1981—2011年的生育率变化，发现在共同经历了生育率下降和波动后，这些国家和地区的生育率在21世纪呈现了明显的分岔，一些北欧、西欧、北美和大洋洲国家的总和生育率上扬并接近更替水平，而另一些中南欧、东欧、东亚和东南亚国家和地区的总和生育率继续下行在1.5以下(包括日本、新加坡、韩国和中国台湾)。导致生育率不同走向分岔的因素复杂，主要是多项公共政策和制度因素的共同作用，虽然纳入研究的大部分国家和地区都在应对低生育率方面付出了很大努力，但显然有些国家的政策和制度更为有效。

　　育儿友好政策需要找准问题根源，采取有针对性的综合性干预措施，才可能发挥作用。与中国在家庭制度和文化方面较为相近的东亚、东南亚国家和地区，长期处于低生育状态，虽然政府大力投入和多项干预措施已持续多年并不断加大力度，但实际效果明显乏力。例如韩国政府针对长期超低生育率现象，在21世纪先后出台了多项政策以及有关人口和老龄化社会的五年计划，力图扭转超低生育率局势，但至今收效甚微。这些政策和措施不成功的原因是多方面的，如韩国持续的初婚推迟和不婚比例上升与青年稳定就业机会少、住房价格上涨有关，但缺少针对这些问题的有效政策；有些旨在促进工作和家庭兼顾的政策设计仍反映了传统的角色分工；韩国的教育系统高度依赖家庭资源，包括教育费用和要求家长参与学校活动。此外，很多政策和措施涉及多个政府部门和机构，但由于缺乏机构之间的有效协调而在实施中存在诸多问题，尤其在涉及财政责任方面难以落实，而需要雇主合作的家庭支持项目也存在参与率低的问题。这些教训值得中国警惕和借鉴。国内有不少研究重点关注欧美发达国家的现行政策，但这些具有长期现代化经历的发达国家与二战后兴起的发展中国家之间存在重要差别，发达国家的经验未必适用于中国。中国仍是发展中国家，如同在人口年龄结构上的“未富先老”，在生育率变化上则是“未富先低”，中国当前的人均GDP远远低于那些生育率降至相似水平时的发达国家，因此在借鉴国际经验时应充分考虑到中国的发展阶段。

　　回顾中国生育转变历史，总结历史经验和具备国际视野，将有助于对现状的全面认识和对未来变化趋势的准确把握。一个社会的生育行为和偏好有其历史渊源和传承，也受到社会习俗和规范的影响，需要从历史沿革理解当前的生育意愿和决策，更需要关注政策的合理性、针对性和长期效应。理清不同时期影响生育行为的主要因素和关键推动力，才能更好地理解和科学评价不同阶段生育变化影响因素尤其是公共政策和政府干预的作用，从而为确定未来的政策取向提供有价值的参考依据。

　　根据中国低生育率特点和社会经济发展阶段，中国未来生育政策取向应摆脱对具体生育行为的限制或鼓励等单纯聚焦人口指标的思维方式，在实现家庭自主生育的前提下，全面综合地打造家庭和育儿友好的社会环境。国际经验说明，适度合理精准有效的配套政策，能够在支持家庭和工作兼顾的同时，促进劳动参与。

　　中共十九届五中全会提出在“十四五”时期的主要任务之一，是实施积极应对人口老龄化国家战略。有学者指出，积极应对人口老龄化的若干紧迫任务之一，是推进生育政策改革，实现家庭自主生育，同时推进配套的公共服务体系建设，降低养育孩子的家庭成本，形成育儿友好型的社会环境。在21世纪中国人口老龄化、低生育率和人口负增长的时代，尊重人口变动的客观规律、了解民众观念变化及其影响因素、满足民众需求，相关政策的制定才能更有效地积极应对变化带来的挑战。

来源：中国学派