林燕玲|国外生育保护假期制度研究
时间：2021-11-01 [关闭窗口]
摘要：总览世界各国的假期设置，发达国家以及东欧和中亚等地区，对假期设置更全面、标准更高，具体表现在各个假期的时间更长和福利水平更高，假期类型的设置多样化等方面。与世界各国相比，中国在生育假期设置方面，法定假期长度和福利处于世界前列，但法律法规政出多门，立法目的不利于女职工保护，制度体系不完整，法律法规在不同群体中的落实状况差距较大，企业成本负担过重，政府责任缺失。国外生育保护假期制度中清晰的假期设置理念、科学的假期设置体系、较为合理的成本分担，以及利益相关方角色的准确定位，都对中国修改和完善女职工假期设置具有借鉴和启示作用。
关键词：生育保护 产假 陪产假 育儿假 女职工保护
生育包括生殖和抚育两个阶段，生殖是新生命的孕育，抚育是生活的供养和社会性的教育。与国内强调女职工保护不同，国外围绕生育保护设置相关假期，如产假(Maternity leave)、陪产假(Paternity leave)、育儿假(Parental leave)、家庭照料假(Home Care leave)，以及其他假期等。本文将从国外生育保护假期设置的历史沿革、假期的种类和内容、假期落实面临的挑战及解决措施、对中国的借鉴和启示等几个方面对国外生育保护假期制度进行介绍、梳理和分析，以便对我国女职工假期设置问题提供有益参考。
一、生育保护假期设置的历史沿革
（一）产假制度的建立和发展
产假(Maternity leave)是国外生育保护假期设置的最重要组成部分，也是生育保护相关假期的最初形态。德国是最早实行产假制度的国家，1878 年，德国开始实行无薪产假制度，期限为3周，其目的是为处于工业革命时期的工作妇女提供保护，以避免在生育期间过度劳累并确保正常怀孕和生产健康婴儿。其后，随着社会经济的发展，德国多次修订相关产假法律以调整产假期限和津贴标准。如1927年德国批准1919年ILO第3号《生育保护公约》后，为使其国内法律与该公约规定的产假期限相一致，赋予生育女职工享有12周产假，其中包括6周产后强制性休假。1965年德国将产后强制性休假从6周延长到8周。在德国之后，基于不同立法体制的产假制度在其他各国陆续建立。在国际层面上，工作中生育保护的相关原则和权利体现在ILO关于生育保护的三个公约之中。这些权利也植根于诸多人权、妇女权利、健康权利和儿童权利方面的国际公约。几乎所有国家都在立法中呼应了这些承诺。
1919年，ILO在成立之初就通过了第3号《生育保护公约》(Maternity Protection Convention)，规定女性在产后6个星期之内不能工作。休假权利因明确禁止在妇女产假缺勤的情况下被解雇而得到强化。因此，就业保护从一开始就被视为生育保护的重要方面。1952年，国际劳工大会对第3号公约进行修订，通过了第103号《生育保护公约》(修订)，规定产假假期至少应为12周，其中分娩后的强制休假期不少于6周。该公约将生育保护范围扩大到更多的劳动者类别，规定妊娠分娩引起疾病的情况下可延长产假，提出津贴数额要按照相当于原先收入的三分之二来设定，并足够保持母婴健康。
（二）产假制度的进展和完善
自1952-2000年的近半个世纪，特别是20世纪70年代以来经济全球化的发展，给生育保护的实施带来挑战。1999年，第87届国际劳工大会开始对第103号《生育保护公约》和第95号《生育保护建议书》进行修订。修订的主要理由有三个方面：一是世界妇女的经济活动率日益上升，妇女参与的社会劳动领域不断发展。据国际劳工局统计，全世界生育期妇女的经济活动率从1950年的54%上升到1990年的66%。预计这一比例到2010年将要达到70%，这种增长趋势在较发达地区更为明显，预计将逐步提高到80%以上。即使不发达地区也将提高到65%以上。二是妇女生育成为出现就业歧视的主要原因。尽管妇女的就业率在世界许多地区得以提高，但是她们的就业质量远低于男子，妇女就业面临着不平等的雇佣标准，不平等的培训机会，不平等的劳动报酬和晋升机会等，妇女仍然面临着失业和贫困的威胁。而发生上述问题的主要原因是妇女的生育行为。国际劳工局的一份调查报告中提到：一些国家，很多雇主要求求职或希望保持其工作的妇女提供她已经做过绝育的证明，而未受到任何惩罚。有的国家，许多妇女因怀孕、休产假和哺乳而被解雇或不与她们续签合同；有的国家，许多妇女在产后重返工作岗位时，遭到了降低职位等各种不公正的待遇等。三是尽管近几十年来，全世界的妇女健康和婴儿死亡率有所下降，但是，产妇和婴儿的死亡率仍然高的令人震惊。尤其值得关注的是，富国和贫国之间的产妇死亡率差别极为悬殊，每年50多万死亡的产妇中，约有99%发生在发展中国家。同时，每年还约有2000多万妇女由于怀孕和生产所引起的并发症未能得到治疗而患上严重的妇科病。考虑到妇女在劳动力市场中的参与越来越高，而她们由于生育行为在就业中仍然面临着歧视。因此及时修改有关生育保护的标准，可以为工作中的妇女提供更为有效的保护。
2000年国际劳工大会通过的第183号公约在妇女产假制度的设置方面有几个重要进展：一是将保护范围扩大到所有就业妇女；二是产假时间延长到不低于14周，包括6周强制产后休假；第191号建议书建议产假时间延长到18周；三是享有不少于原先或保障收入三分之二的现金津贴；四是确保每个工人享有产假结束后返回同一岗位或工资相同的岗位的权利；五是每日一次或者多次带薪哺乳时间，时长无特别规定；六是禁止从事任何可能危害母婴健康或安全的工作。由此可见，对女职工生育保护的核心问题是帮助妇女结合好生育与生产两个角色，防止因她们的生育角色而在就业中受到不公平待遇。目前，在世界范围内，产假权利得到普遍承认，女职工没有这项权利的国家极少。这项权利在国家立法中明确规定，在集体协议或仲裁决定中得到体现，适用于主要行业、企业或不同类型的女职工。
（三）陪产假和育儿假的出现
ILO记录了1994到2009年全球产假期限逐渐延长的趋势，指出这种趋势始于20世纪60年代，但不太可能再持续下去。随着国际和国家层面对实现工作场所中男女真正平等重要性认识的加深，在政策上作出了对产后恢复和育儿的区分。过去政策通常无视男性的家庭照顾责任，认为妇女主要承担照顾和养育子女的责任。实际上，在一些情况下，产假期限延长也无法将足够的注意力转移到对开发育儿服务的投入上，也会影响到妇女在劳动力市场的公平机会和待遇。目前的趋势是：确保产假满足母亲心理和生理恢复以及哺乳需求；同时，要更多地重视为父亲们提供陪护假，以及父母任何一方都能利用的育儿假。现在，更多的国家将育儿假视为一种为父亲们提供更多机会参与对子女的照顾和养育，以及促进工作场所性别平等、在家庭更加平等分担无偿劳动的途径。
陪产假(Paternity leave)没有出现在ILO的标准中，但2009年国际劳工大会关于性别平等的决议提出，性别平等是体面劳动的核心内容，工作和家庭生活协调与两性都相关。决议呼吁各国政府制定有效措施来平衡工作和家庭职责，包括鼓励男性休陪产假和育儿假。育儿假(Parental leave)，又称为父母假，也没有纳入任何ILO生育保护公约之中，但是第191号生育保护建议书和第165号家庭责任建议书含有育儿假的内容。在第165号建议书中，育儿假被视为帮助平衡工作家庭责任的一种途径。目前，陪产假和育儿假已经越来越普遍地存在于国家法律和企业实践中，这反应出父亲家庭职责的变化。对陪产假和育儿假的研究发现，父亲是否履行更多家庭职责和小孩的发展有关联。休2次或更长时间陪产假或育儿假的父亲，更有可能将来在小孩身上投入更多的时间，对家庭和工作环境性别平等有正面影响。需要指出的是，在一些国家，陪产假和育儿假并无严格的区分，当父亲享用时，陪产假往往成为育儿假的组成部分。
据ILO数据显示，关于国家(或联邦)立法中关于孩子出生后为父亲保留的休假，或由父亲专用的陪产假或育婴假(不包括可由父亲或母亲使用的育婴假规定，也不包括母亲一方可向父亲一方转让使用的部分产假权利)，即除年假外可由父亲在孩子出生时使用但没有严格归类为“陪产假” 的某些特殊的休假规定，截至2015年，在170个国家中，76个国家(占44.7%)无法定陪产假；42个国家(占24.7%)有1-6天陪产假，其中37个国家为带薪陪产假；28个国家有7-13天陪产假(占16.4%)，其中27个国家为带薪陪产假；15个国家(占8.8%)有14-29天陪产假，其中12个国家为带薪陪产假；9个国家(占5.2%)有30天及以上陪产假，其中8个国家为带薪陪产假。
根据OECD国家男性可休的带薪陪产假、育儿假以及家庭照料假汇总，特定于父亲的、或仅父亲可使用的(不可转移和共享的)带薪假期往往比母亲假期短得多。在OECD国家中，男性带薪假期主要有带薪陪产假、带薪父亲专用育儿假或家庭照料假。8个OECD国家没有设置任何有薪父亲的假期，13个国家只提供两周或更短的假期。相反，有8个国家为父亲设置了3个月或更长的带薪假期；2个东亚国家(日本和韩国)设置了持续时间长达 12 个月的男性带薪育儿假。
新生儿父亲陪产假制度是瑞典对产假制度的重大创新。20世纪60年代，妇女解放运动第二次浪潮波及欧洲大陆并得到发展，妇女主张在公共和私人领域、工作和家庭领域享有男女平等的呼声日益高涨。70年代后，女性劳动参与率持续上升，因而强烈要求改革产假制度。在舆论压力下，瑞典1974年建立新生儿父亲陪护假制度，这是自产假制度建立后首次以法律形式承认父亲在照顾婴幼儿方面的作用，其目的在于鼓励男性尽早进入抚育婴幼儿的家庭角色，并力求实现家庭角色的性别平等。之后其他国家纷纷效仿，建立新生儿父亲陪护假制度，支持父亲帮助照顾生育期的妻子与新生儿。
育儿假最初在前东欧社会主义国家实行。1966年匈牙利发起了一场父母休假运动。母亲们(后来也包括父亲们)可以享有3年的休假，同时保留其雇佣资格的权利。保加利亚在1970年引进父母休假制度，至孩子3岁，其中带薪24个月(最低工资)；1971年捷克斯洛伐克也采用此制度，给予全薪。虽然社会主义国家承认男女在所有方面都享有平等权利，但看护孩子的休假最初还是都直接给予母亲，后来才扩展到父亲。在波兰，父母休假可到孩子3岁，但父亲只有在母亲正式放弃其休假时才有资格享有，而且一般父亲们都不休此假。东欧国家在经历了20世纪90年代的政治巨变后，一些国家的父母假的福利待遇有所下降，如匈牙利的父母育儿休假时间缩短了，产假之后的带薪假期也取消了，她们可在家里带孩子直到孩子3岁，但不再享有以前的优惠。
欧美国家的育儿假也是从瑞典开始。瑞典于1974年创建新生儿父亲陪护假制度，即父母育儿假制度，从制度上保证妇女的经济独立和男性抚育婴幼儿家庭角色以及儿童福利最大化。瑞典现行法律规定，父亲享有与母亲同样的育儿假权利并享有育儿津贴。而且，育儿假中有专属于父亲的“父亲假”，如果父亲不休则视为自动放弃。德国在1986年对产假制度进行改革，通过《联邦育儿津贴法》，建立父母育儿假制度。该法赋予作为雇员的父母享有育儿假的权利。截至2014年，在167个国家中，有78个国家设置了法定陪产假，其中70个国家的陪产假有相应的陪产假福利，仅有3个国家为强制性休假，5个国家假期超过两周。在169个国家中，有66个国家设置了法定育儿假，大多数在发达国家和地区。
二、生育保护假期的种类和内容
国外生育保护假期主要有产假(Maternity leave)、陪产假(Paternity leave)、育儿假(Parental leave)、家庭照料假(Home Care leave)，以及其他假期等。
（一）产假（Maternity leave）
产假设置构成生育保护和工作家庭政策的核心。产假是妇女在妊娠、分娩和产后阶段休假的权利，其目的是在产期保护妇女和婴儿的健康，满足孕产期间的特殊心理和生理需求，这是产期保护女职工的核心要素。产假的重要性已得到普遍认同，绝大多数国家都立法规定了产假，即使那些休假形式和雇佣条件通常由社会伙伴协商的国家也是如此。国际劳工组织2000年《保护生育公约》(第183号)赋予母亲生育时休息一段时间的权利，并享受生育和医疗津贴、就业保障和反歧视、健康保护和哺乳的权利。
1. 产假时间
第183号公约规定，产假期限不少于14周，其中6周要在分娩后强制性休假。第191号建议书建议，产假期限至少18周。公约还规定了患病、并发症或怀孕伴有并发症风险的情况下，有权延长休假时间。ILO特别强调，产假不是病假，任何情况都不应减少这种权利，无论是分娩前还是分娩后。
ILO对2013年的产假时间统计数据显示，在185个国家和地区中，有98个国家(占53%)产假时间满足ILO至少14周的标准；其中42个国家(占22.7%)的产假满足或超过ILO第191号建议书18周的标准；有60个国家(占32%)提供12或13周的产假，少于183号公约的期限，但满足了1919年第3号公约的规定(产假不得低于12 周)；只有27个国家(占15%)产假少于12周。最长法定产假国家是东欧和中亚(差不多27周)和发达经济体(21周)，最短的地区是中东(9.2周)。从1994年到2013年的趋势数据显示(基于139个国家)，没有一个国家缩短了法定产假。国家提供至少14周产假的由1994年的38%增加到2013年的51%。
产假实行强制性休假与选择性休假相结合的方式。强制休假意味着在特定时期内母亲不得回到工作岗位，雇主也不得要求她们工作。三个生育保护公约都规定了产后强制休假六周，期间母亲不得或不得被要求从事工作，因为这是新生儿母亲恢复和休息的最重要时期。强制休假旨在保护妇女不会迫于压力回到工作岗位，对其自身和孩子的健康造成伤害。除了六周强制产后假，第183号公约没有规定产假其余部分如何在产前产后分配。第191号建议书强调为妇女提供弹性安排，以便由她们自由选择。在妇女何时休法定产假以及弹性安排和自由选择的程度上，各国情况大为不同。具有弹性安排的国家，立法为妇女决定如何分配产假留有余地；相反，许多国家明确规定如何分配产假以及产前产后休假的具体天数。
2. 产假资格
关于产假资格，第183号公约第2(1)条规定：“生育保护公约适用于所有就业妇女，包括从事非典型工作的妇女”。其中，非典型工作包括广泛的非标准工作形态，如非全日制、临时和季节性工作、分担式工作、固定期限合同制工作、临时派遣工作、在家工作和远程工作；计件工人； 各领域的非正规职工，以及处于隐蔽雇佣关系中的妇女(隐性自雇)。这些形式的工作不同于传统的“典型”或标准工作，即全职、受法律保护、无特定期限、具有单一雇主、在单一雇主提供的工作场所工作、获得正常收入保障的雇佣形式。
产假资格贯穿的是包容性原则。妇女生育保护权利的确立伴随着国际法律条文的包容性发展、国际组织成员的增加，也反映着更加多样性的国内现实。随着越来越多的女性加入劳动力市场，其经济活动更多地得到承认，而且国际上对性别平等的承诺不断加强，越来越认识到不能只对“标准型”或“典型性”就业进行“规范”。2000 年，ILO成员国重申更广泛包容的承诺。2004年，国际劳工大会通过性别平等、报酬公平和生育保护决议，其中政府、工会和雇主组织再次明确表达对一些类型劳动者缺乏生育保护的关切，如非正规经济活动中的就业妇女以及其它特别弱势的群体。大会号召所有政府及其社会伙伴为所有就业妇女提供生育保护，考虑如何为弱势妇女群体提供生育保护。
根据第183号公约，女工休产假的唯一要求是出具预产期证明。公约在对什么是适当证明的规定上为“国内法律和实践”留有余地，但在休假权利的行使上则很明确。然而，各国法律中妇女休产假的权利经常与各种资格要求挂钩,而且,各国的情况很不相同。以下是比较常见的一些要求：如规定期限内妇女必须通知雇主休产假的计划；要求产假前妇女必须受雇了一段时间；将最低工时的规定作为休假资格的一个条件；对妇女产假的次数有所限制；公民身份或居住地。这些休假资格要求(不仅限于出具预产期证明)，违背生育保护国际劳工标准。减少这些资格限制将促进就业妇女产假权利的实现。
3.生育津贴资格
产假期间享有生育津贴的权利也受到资格条件的制约，有时与产假的资格要求不同。根据第183号公约，成员国可以制定妇女满足生育津贴资格的条件。但是，公约第6条还提出，各成员国要确保本公约所适用妇女中绝大多数都能够满足享有生育津贴的资格条件。凡妇女不能按照国家法规或其它符合国内惯例的方式满足生育津贴的资格条件，要享有社会援助基金提供的足够津贴，并基于援助所要求的经济状况调查结果。
各国常见的生育津贴资格条件如下：(1) 最低雇用期。这是指妇女只有达到最低雇佣期之后才具备享有产假期间生育津贴的资格；由雇主负担这种支出的国家通常设置这种要求。生育津贴由公共基金负担的一些国家也要求满足最低雇用期后才具备享有生育津贴的资格。(2) 次数限制。规定妇女能够获得生育津贴的最多次数。在一些国家，这种限制只适用于妇女为同一雇主工作后怀孕的情况。(3) 缴纳保险最低期限。生育津贴全部或部分由社会保障负担的情况下，职工必须在享有生育津贴前满足缴纳保险的最低期限或有保障雇用的最低期限。各国在缴纳保险最低期限的要求上差别很大。在一些国家，妇女在享有生育津贴前有保障的受雇必须达到一定时间。此外，生育津贴由公共基金负担的一些国家也要求妇女或其家庭的收入低于一定标准，并要通过经济状况调查。但如果标准设定太低，一部分收入高于标准、但仍处于贫困的劳动者，就可能无法获得补助。
在实践中，如日本，所有女职工都有权享受产假，然而个体户和兼职员工不能享受生育津贴。在韩国，所有女职工都可以享受产假，然而需要在产假开始前至少参保 180 天，才可从就业保险基金领取产假津贴。在德国，个体户女职工被排除在产假津贴的领取资格之外。在英国，不能获得法定产假津贴的群体有个体户、不满足连续就业26周的条件的职工。
对生育津贴资格条件的一些限制，如基于缴纳保险最低期限或保险覆盖，是可以接受的做法。这对整个生育津贴体系的可行性和可持续性很重要。但是，确保资格期限设定在一个合理水平，以及考虑妇女的需求和状况也很重要。妇女不能满足这些要求时，她们有权根据经济状况调查结果通过社会援助基金获得津贴。各国要努力逐步消除对生育津贴的获得设置过多的限制条件，这对于提供给更多妇女产假期间的经济安全非常重要。也就是说，要建立多层次的保护：区分满足生育津贴资格条件和不能满足生育津贴资格条件的人群；对于不能满足生育津贴资格条件的，应该使她们能够享有社会援助基金提供的足够津贴。
4.产假待遇——产假津贴
对女职工来说，与生育相关的重要风险是收入的损失。产假期间获得生育津贴的权利是生育保护的基本组成部分。生育津贴是要弥补妇女因经济活动中断而损失的一部分收入，使产假得以实现。如果没有这种替代，妇女产假期间孕产支出的增加可能给许多家庭带来经济困难。在贫困或经济拮据时，妇女可能被迫在分娩后不顾医疗建议而迅速回到工作岗位。根据第183号公约规定，生育津贴应覆盖整个产假，并且足够保持母婴健康和生活标准。如果基于原先工资收入计算，生育津贴应不少于产前妇女工资的2/3。第191号建议书则鼓励各国将生育津贴提高到妇女原来全部工资收入的水平，并通过社会保险或公共基金或国内法律和实践所确定的方式支付。公约没有对“原先工资收入”明确定义，各国对此收入的解释各不相同。比如，在冰岛，按照产假/男性陪护假开始两个月之前连续12个月该职工平均工资的标准计算。在塞内加尔，实行带薪工作最后一天日工资的100%，包括与工作性质直接相关的补助。
不同国家采用不同的方式设定产假现金福利。有些只对部分假期提供现金福利；有些在产假期间减少福利水平；有些只对某类员工提供法定薪酬。据2014年ILO报告，在167个国家中，有74个国家(占45%)向女性劳动者提供了不低于产前收入2/3的产假津贴，且津贴发放时限不低14周。在这74个国家中，有61个国家(约37%)的待遇水平超出这一标准，达到产前工资收入的100%。1994—2003年间，至少有20个国家大幅提高了本国的生育津贴水平，如法国、伯利兹、以色列、约旦等国；与此同时，产假期间不提供生育津贴的国家数量从7个降低为2个(美国和巴布亚新几内亚)。但是，仍有超过一半的国家——93个国家(约占55%)，产假期间没有报酬，或报酬低于产前收入的2/3，或报酬期限低于14周。
各国生育津贴的计算主要有三种尺度，即统筹标准、工资收入和不同阶段。第一，按统筹标准提供津贴，对所有受益人都一样，有可能与最低工资挂钩。这种情况下，替代率通常非常低。在根据收入水平进行缴纳的制度中，统筹标准的津贴不利于工资较高妇女的收入替代。但这种津贴容易管理，可以作为经济和劳动力市场状况不好时加强和扩大社会保护的一项措施，可以有效覆盖弱势劳动者。第二，根据妇女原来工资收入来计算津贴，并在整个产假期间保持不变。这是生育津贴最普遍的计算方法，容易确认支付标准是否达到原来工资收入2/3的要求。比如可以根据过去12个月的工资收入来计算，也可以更短。津贴标准可以设置上限或为低收入工人提供最低津贴。第三，不同阶段不同标准，即产假开始时的津贴高于产假结束时的津贴。少数国家采用这个方法：在阿尔巴尼亚，前150天为原来工资80%，后215天为50%；在英国，6周为90%，7至39周为39%的统筹标准，40至52周不享受。各国采用不同尺度计算生育津贴，因此，很难测算多少比例的国家实施了第183号公约提出的至少14周替代妇女原来收入2/3的标准。
产假津贴的资金来源。从筹资来源或融资机制看，183号公约强调不应由雇主承担生育津贴的全部成本，而是应当由强制性社会保险、公共资金等筹资。这一原则对于降低女性就业歧视非常重要，因为当由雇主承担全部生育津贴成本时，雇主对女职工的歧视现象会非常严重。一般认为，生育津贴筹资来源有三种，即社会保险，雇主责任，以及两者混合型。也有认为生育津贴的融资机制有社会保险、全面计划、社会救助、混合制度， 以及雇主责任制度五种(参见表 1)。
根据2013年ILO报告，在185个国家和地区中，有107个国家和地区(约占 58%)通过国家社会保险项目提供生育津贴，有47个国家和地区(约占25%)由雇主支付生育津贴，有29个国家和地区(约占16%)由雇主和社保系统共同承担生育津贴成本。仅有2个国家(约占1%)产假期间不提供报酬。从全球看，1994—2013年间，由社会保险项目承担全部生育津贴成本的国家占比由之前的47%增加至53%，国家数量从68个增加至76个；完全由雇主承担生育津贴成本的国家占比从33%降至26%(由48个国家降至37个)，这一变化涉及全球15%的女性劳动者。不仅如此，由雇主和社会保险制度共同承担生育津贴成本的国家数量也出现上涨，占比从15%上升到25%。从地域分布和经济水平来看，88% 的发达国家产假津贴来自于社会保险，而全部由用人单位承担的主要是非洲、亚洲和中东地区的发展中或不发达国家。而两者混合型的国家较为少数，代表性的国家有英国和德国。
根据世界范围的经验，雇主责任还会给小企业带来过多的成本负担。为了解决这个问题，一些国家的政府承担一定比例的社会保险支出作为辅助，以便保护低收入职工或中小企业。比如，在韩国中小企业的产假津贴可以受到特殊照顾。通常情况下，产假期间，女职工可以获得100%原工资水平的津贴(除去奖金、加班费外，劳动合同规定的工作时间收入)。前60天的产假津贴由用人单位承担，剩余30天由就业保险基金(Employment Insurance Fund)承担，最大额度为1350000韩元(约合8000元人民币)。为了减轻中小企业的负担，其女职工前60天的产假津贴也由就业保险基金承担，最大额度为2700000韩元(约合16000元人民币)。如果职工的原工资水平高于2700000韩元，原工资与产假津贴的差额将由用人单位承担。关于中小企业的确定在各个行业中有所不同，比如：制造业中低于500人的企业为中小企业，建筑行业中低于300人的企业为中小企业。就业保险基金主要由用人单位和职工共同缴纳，政府只缴纳很少的比例。
5.产假待遇——医疗津贴
医疗津贴对妇女及家庭的保障具有重要的作用，尤其是在贫困地区。第183号公约第6条规定的医疗津贴，包括产前、分娩及产后护理，以及必要的住院康复费用。世界上几乎三分之一的人口无法获得任何医疗设施或服务。对于更多的人来说，因为缺乏足够的社会健康保护，无法覆盖或报销医疗支出，个人自付的这部分支出经常带来财政灾难。
在妊娠期间，母婴服务所需的个人自付和非直接性成本(如交通)使得许多妇女无法获得适当护理。贫困家庭不仅认为生育期间的护理很昂贵，而且在使用稀缺的家庭资源时也不会将其视作重点。特别是在医疗成本高而且不可预测的情况下，获得及时的生育护理会面临障碍。因为在许多贫困家庭，男人和男孩的医疗通常比女人和女孩的医疗更加被重视。如对于许多尼泊尔最贫困的家庭来说，在医院正常分娩的支出高于三个月的家庭收入，而在家分娩的支出最多相当于月收入的36%。在家分娩的妇女中五分之一以上认为支出问题是不去医院的主要原因。在孟加拉国，医院剖腹产支出大约为贫困家庭年收入的21%。在印度孟买贫民窟中，41%的受访者认为，生育和分娩支出具有灾难性影响。
大多数国家的情况显示，不同收入水平的国家城乡之间，在获得生育医疗方面表现出极大的不平等。在低收入国家，在获得生育医疗服务方面的城乡差别大于高收入国家。经济保护上的差距、缺乏有质量的服务以及在体面条件下工作并具备资质的医疗人员、现代化和功能性医疗设备供应不足，是发展中国家医疗服务利用率低的主要原因。另外，女性文化程度低以及由此造成的贫困或失业，成为阻碍妇女独立于家庭获得医疗的经济因素。
根据ILO第102号和第183号公约的规定，生育医疗保障可以通过保险或常规医疗服务提供，取决于国家的卫生体制。ILO明确承认国家健康保护体系的多样性，建议促进各国多种融资体系的综合协调，提供全民公平获取的医疗服务、患病情况下的经济保护，以及全面有效高效的医疗服务。
世界各地的生育医疗保障融资机制主要有以下方式：(1) 税收。依靠税款资助，比如英国的全国医疗服务系统为居住在该国的所有人提供医疗津贴，不论国籍、缴纳情况或收入税。通过税收支持机制，政府承担了全国医疗服务系统下92%的法定生育及男性陪护津贴，一部分法定疾病津贴以及大部分医疗津贴。(2) 社会医疗保险。通过缴纳或征收工资税资助社会保险计划，这与工资或收入高低相关，有时也采用统筹标准。社会医疗保险通常由用人单位和职工共同承担，国家利用常规税收以辅助缴纳或其他补贴的形式参与。(3) 保险金。保险金由私人保险征收，包括社区医疗保险计划和私人商业保险。一般来说，保险金为统筹标准，个人享受的服务有限。私人商业保险通常也是自愿参加并以风险为基础。(4) 个人自付。尽管个人自付经常成为一个资金来源，但ILO认为这不是可取的社会健康保护融资方式。几乎所有国家都建立了结合多种融资机制的体系， 包括以上资金来源中的两种或者更多。
（二）陪产假（Paternity leave）
陪产假通常是小孩出生后比较短的一段时间，父亲照顾新生儿和产妇的假期，也是男性就业保护假期。虽然 ILO 没有关于陪产假的标准， 然而 2009年国际劳工大会关于性别平等的决议呼吁各国政府制定有效措施平衡工作和家庭职责，包括鼓励男性休陪产假和育儿假。陪产假规定变得更加普遍，反映出父亲家庭职责的变化。根据现有数据，167个国家中78个有法定的陪产假。这些国家中大部分陪产假是带薪的，这显示父亲的责任更多投入到小孩出生以后。
1.陪产假时间
根据ILO的数据，截至2013年，在167个国家中有78个国家(46%)有法定陪产假。陪产假期限长短不一，长度普遍较短，仅有芬兰、冰岛、立陶宛、葡萄牙以及斯洛文尼亚5个国家法定陪产假超过两周。仅有智利、意大利和葡萄牙3个国家陪产假为强制性休1假，大多数国家规定父亲可以选择是否休陪产假。在78个有法定陪产假的国家中，70个国家(占89%)的陪产假有相应的陪产假福利。其中，45 个国家的陪产假津贴由用人单位承担，这些国家中24个在非洲。22个国家(占28%)的陪产假津贴由社会保险提供，这些国家主要是发达国家。另外还有3个国家的陪产假津贴是由用人单位和社会保险共同提供。在1994年，根据ILO已有的141个国家的数据，40个国家有法定陪产假。2013年，167个国家中78个有法定陪产假。1994年以来，陪产假增加最多的地区是东欧、中亚、发达经济体、拉丁美洲和加勒比地区。
和产假类似，由社保或公共基金来支持带薪陪产假可以减轻工作单位对有家庭职责的男性的歧视，鼓励更多男性休陪产假。国家立法强制带薪陪产假能体现社会对男女看护职责的观念，促进性别平等。
2.陪产假待遇和资格
在英国，男性陪产假时间为1或2周。陪产假待遇为每周140.98英镑，或者90%的原平均周收入(选择数额更少的方式)。陪产假必须在新生儿出生后才能开始休假，且必须在新生儿出生后的56天或者8周的预产期内(早产)休完。享受陪产假有两个前提：第一，休假者必须是孩子生理上的父亲、收养者、孩子母亲的丈夫或者伴侣等，对孩子的成长有养育的责任；第二，截至预产期前第15周，休假者必须在用人单位连续工作至少26周，且到孩子出生时仍继续在该用人单位工作。除法定陪产假之外，部分用人单位给男性职工提供额外的休假时间，根据2016年调查显示，27%的用人单位(规模在5人以上)给男性职工延长了陪产假。陪产假津贴来源和产假津贴相同。法定陪产假津贴领取的前提条件和法定产假津贴相同。只是对个体户来说，个体户母亲可以获得产假津贴，但个体户父亲不能够获得任何补助。
（三）育儿假（Parental leave）
1.育儿假的内涵
育儿假，又称父母假，是指父母任何一方离开工作较长一段时间，照顾婴幼年子女的假期。通常连在产假或男性陪护假之后，或者无薪，或者有固定标准的收入，或者保留相当于之前收入的一定比例。如果父母双方都工作，育儿假可以由一方或双方享有，但通常分开休假，可以在产假或男性陪护假后立即开始，或者在孩子出生数年后再开始。育儿假是促进职工平衡工作与家庭责任的相关政策的重要内容。
关于育儿假问题，ILO第191号生育保护建议书第10条规定：(1)母亲如果在未休完产假即死亡，孩子的就业父亲应有权休相当于产后假未休部分的假期。(2)如果母亲在分娩后和休完产后假之前患病或住院，凡母亲不能照料孩子时，就业中的父亲应根据国家法律和实践，有权休相当于产后假未休部分的假期，以便照料孩子。ILO第165号有家庭责任工人建议书第22条规定：(1)父母任何一方应当可以在产假后立即开始的一段时间内休假(育儿假)，不影响就业，并且就业相关权利受到保护。(2) 产假后休假期限以及本条 (1) 所指休假的期限和条件由各国自行决定。此外，两个建议书都没对育儿假的长度和待遇水平及其他方面做出明文规定，而是提出各国应该在国家层面上达成共识各国育儿假制度差别很大，主要实行于发达国家，在其他地区还相对罕见。相比于产假，育儿假时间更长，但是福利待遇更低。各国育儿假的区别体现在时间长度、个人享有还是家庭享有、福利待遇，以及灵活性等4个维度。育儿假津贴福利的来源主要是社会保险和一般性税收。
2.育儿假时间
截至2014年，在169个国家中，共有66个国家(占比39%)设置了法定育儿假，大多数在发达国家和地区。在36个发达国家中，有35个设置了法定育儿假，瑞士是惟一没有设置法定育儿假的国家。根据欧盟条例(2010/18/EU)规定：育儿假是父母双方用于照顾儿童成长到一定年龄的假期，所有欧盟成员国应使父母每一方享有不低于4个月的育儿假。东欧和中亚的全部16个国家都设置了育儿假。在分析的25个亚洲国家中， 只有蒙古、韩国、和菲律宾设置了育儿假。在分析的31个拉丁美洲和加勒比地区，只有智利和古巴设置了育儿假。在非洲，只有布基纳法索、乍得、埃及、几内亚和摩洛哥提供一种长时间的育儿假，所有都不带薪。在中东，巴林、伊拉克、约旦、叙利亚和科威特提供仅给女工的无薪育儿假。
3.育儿假待遇和资格
超过半数提供育婴假的国家(66个中的36个)，设置了相应的育儿假津贴，这36个国家除了智利和古巴外，全部位于发达经济体、东欧和中亚。18个国家提供相当于假前2/3或更多的现金福利，其他的国家提供更低的援助，包括单一数量的福利。父亲特有的假期通常时间短且待遇高；如果假期时间超过1个月，假期待遇会显著降低。在提供至少1个月男性休假的国家中，挪威男性假期待遇几乎达到了原平均工资的100%， 瑞典在13周的带薪亲子和带薪父亲育儿假中，津贴达到原平均工资的75%。尽管日本的育儿假津贴只占原平均总收入的58%，但这些津贴贯穿了整个52周父亲假期，整体相当于30.4周的全额支付工资的男性假期，这也是OECD国家中父亲假期最慷慨的。
育儿假的资格要求存在诸多限制。在日本，享受育儿假的前提是连续至少一年受雇于同一用人单位，并且当新生儿满1岁后，该员工很可能继续在原单位工作。如果职工在用人单位受雇时间少于1年，或者他们的劳动关系将在1年内终止，或者每周工作时间少于两天，那么该员工不能享受育儿假。在英国，享受育儿假也同样需要员工在该用人单位连续工作满1年，且具体休假的起始时间需要同用人单位协商达成一致。
4.瑞典的育儿假
1974年，瑞典法律规定了育儿假，保障每对夫妇生育每个小孩都享有6个月的带薪假期，其中父母可各休3个月，但是父亲可以将他的育儿假转移给母亲。因此在此之后的20年中，90%的育儿假仍然是由母亲来休假，这也意味着照顾孩子的义务仍然绝大多数由母亲来承担。
1995年瑞典修订《育儿假法》规定，育儿假为480天，父母各享有240天。其中父亲专享的30日的育儿休假不得转让，如果父亲放弃这30日的专享假期，这对夫妇将失去这一个月的休假和津贴。2002年法律修订将父母独自享有不能转让的假期延长到2个月。2016年《育儿假法》修改，规定父母各有3个月的专享育儿休假，其他时间可以选择由父亲或者母亲来休，经一方签署同意书后可以让渡给另一方。其中，母亲专享的14周的产假也包含在母亲享有的育儿假中。法律的修订、两性共同参与家庭生活的观念倡导，对瑞典社会生活方式产生了影响，根据2016年瑞典统计局的数据显示，480天育儿假中的26%是父亲们在休假。
符合带薪休假条件的父母，他们各自享有195天的带薪假期，另外45天将享受固定的津贴。根据瑞典《社会保险法典》，分别享有的195天带薪休假期间的津贴是休假前收入的77.6%，和病假期间的工资相同，上限为每年445,000瑞典克朗(约合339,513元人民币)，余下的45天则享有每天180瑞典克朗(约合235元人民币)的固定补贴。津贴由社保基金统一支付，雇主有义务为每位员工缴纳该项社会保险。那些不符合带薪休假资格的父母在480天的休假里，每天享有250瑞典克朗(约合190元人民币)最低工资保障的育儿假津贴。带薪休假的资格为，父母在预产期前或者是领养孩子之前，应工作240天以上，且日收入超过250瑞典克朗(约合190元人民币)。如果自雇员工(self-employed)收入到达该水平，并且缴纳了该项社会保险，可以同样享受这195天的带薪休假。因为带薪假有上限，因此企业依据集体合同给予员工额外的育儿假津贴，构成了员工育儿假期间收入的非常重要的组成部分。
性别平等奖金的设置。为了激励父亲和母亲更加公平地分配育儿假，以促进性别平等，法律专门设置了性别平等奖金。如果父母们除了专享的90天假期外，在各自剩余的105天带薪假期间，每休一天育儿假，将收到50瑞典克朗(约合38元人民币)免税奖金。如果每位父母全部享有了各自的带薪育儿假，则可以获得最高10,500瑞典克朗(约合8010元人民币)的免税奖金。
为更好地促进工作和家庭生活平衡，育儿假的规定具有弹性。依据法律规定，自2014年1月1日后出生的孩子，带薪或最低收入补贴的育儿假都可以在孩子12周岁前用完，但只有96天在孩子4岁以后可用。在此之前出生的孩子，父母可以在孩子8岁以前或者在其一年级结束前用尽育儿假。并且，育儿假的时长是以日而非周或者月来计算以增强其使用的弹性。育儿假可以休全天、休半天、休四分之一天或者八分之一天来累积计算。例如，可以在八小时工作中每天减少工作一小时，作为八分之一的休假。为人父母的雇员可以连续的休假也可以分成几个阶段休假，最多一年可分成三个阶段休假。在孩子未满一岁以前，父母可同时休最多30天的带薪休假。照顾孩子的休假，不仅仅是在孩子出生后的两年里，还包括了孩子平时生病时。所以育儿假法规定，父母享有每年每个孩子最多60天的生病照顾休假时间，期间享有临时的每月3000瑞典克朗(2288 元人民币)的照顾津贴。
总之，瑞典的假期政策主要包括孕产假期、带薪育儿假、临时育儿假等，假期的资格和休假期间的工资待遇。瑞典育儿假设置对家庭文化的改变，促使男性共担家庭职责、促进性别平等有着深远的影响。
（四）家庭照料假（Home Care leave）
家庭照料假是指少数国家规定在育儿假之后，父母中至少一方可以在家中照料孩子直到2岁或3岁。通常家庭照料假是无薪的，而且福利和补贴较低。
1.儿童照料假
儿童照料假通常在育儿假之后，相比育儿假，儿童照料看护假更少见。目前有比利时、芬兰、希腊、冰岛、匈牙利、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙以及克罗地亚等国设置了儿童照料假。通常情况下，儿童照料假只有很低的津贴待遇，有些国家甚至没有津贴待遇。比较特殊的是芬兰，芬兰的家庭照料假和育儿假的待遇相当，因而两种假期之间的区别并不明显。
2.生病儿童照料假
在很多国家法律中，对照顾生病儿童的假期有特殊规定。根据欧盟育儿假指令规定，当员工遇到不可预见的、紧急家庭情况(比如事故、生病)等情况，需要立即处理时，员工有权利休假。据此，欧盟成员国中有17国(如：瑞典、德国、奥地利、波兰、比利时、荷兰、葡萄牙等)设置了每年用于照料生病儿童的假期。各国限定生病儿童的年龄范围、每年最多可休假的时间存在差异，通常为每年10天或以上。在这17个国家中有13个国家规定，假期工资照发或者发放比例接近原工资。
除欧盟外，澳大利亚、韩国、挪威以及俄罗斯也设置了有薪且每年不低于10天的用于照料生病儿童的假期；在日本，父母每年有5天有薪假期照料义务教育阶段的儿童；在美国，只有当儿童有严重疾病、且其父母在大型公司工作时，父母可以休假照料生病儿童。
（五）其他假期
1.产检假
根据世界卫生组织(WHO)的建议，女性产前应至少进行4次产检，以便预防怀孕并发症和其他母婴健康问题。然而，目前产检假在全球范围并不普遍。图1全球女工产检假状况中，根据国际劳工组织2014年报告显示，156个国家中，116个国家(74%)没有产检假，另外40个国家设置了法定产检假，其中有30个国家的产检假是带薪的。
2.哺乳时间或哺乳假
哺乳期是女性生育和儿童成长的关键时期。女性重返工作后哺乳的权利是生育保护的重要内容，对母婴健康有很大好处。第183号公约第10条规定，妇女有权每日享有一次或多次哺乳时间，或减少工时。哺乳时间或减少的工时要算做工作时间并相应取酬。哺乳时间的长度和次数由国家法律或实践决定。
大多数的国家都在相关法律中规定了哺乳时间或哺乳假。根据2013年国际劳工组织报告显示，在160个国家中，有121个国家的法律规定了女职工在工作场所中可休息的哺乳时间，具体规定了每天用于哺乳的间隔或者直接减少工作时间。其余39个国家没有关于哺乳的规定。需要指出的是，有一部分发达国家并没有设置哺乳时间，原因是女性已有较长的产假和育儿假，重返职场时不再需要额外的哺乳时间。因而哺乳时间的规定对于需要及时重返职场的新生儿母亲来说，更为重要。
世界卫生组织建议纯母乳喂养婴儿到6个月大，之后2年左右应该采用母乳喂养和合理的辅食。因为产假通常在哺乳期结束前终止，通常在产后持续数周。因此，规定妇女回到工作后能够继续哺乳，对于执行国际哺乳建议和优化母婴健康权益都很重要。大约有75个国家设置了长达6个月到23个月之间的哺乳假。其中，57个国家的哺乳假超过1年，有6个国家的哺乳假超过2年。
三、生育保护假期落实面临的挑战及解决措施
（一）非典型工作的妇女无法享有生育保护
1. 非典型工作妇女被排斥在法律保护之外
虽然全世界范围内生育保护得到了加强，但区域差距显著8.3亿没有保障的女员工，80%基本上在非洲和亚洲，只有少数在业妇女 (低于15%) 享有产假现金福利的有效保障。在这些地区，雇主责任计划更为普遍，非正规工作占主导地位，孕产妇和儿童死亡率居高不下。比如在秘鲁，最贫困的人口中母婴死亡率是最富裕人口的六倍以上。在阿富汗，农村地区Ragh的母婴死亡率高于首都喀布尔15倍以上。只有3.3亿妇女(全球女员工的28.4%)有保障，也就是说她们在生育时会得到现金福利。这些女员工中，38%在发达经济体，不到5%来自非洲。许多非正规经济中的女工无法在产前或产后休假。更多的人虽有产假，但无法享有生育津贴和医疗津贴。对她们而言，即使享有产假的合法权利，如果没有生育津贴补偿失去的工时，这种权利也没有意义。非正规经济从业人员通常面临经济不稳定和贫困，无法进入社会保护体系的问题。
尽管ILO第183号公约规定，生育保护的范围应扩大到所有就业妇女，包括从事非典型工作的妇女。但在实践中，许多国家都列出不享有带薪产假的员工种类，包括：自雇人员(尤其是个人企业和家庭员工)；家政工人(ILO估计1560万的女家政工人不享有生育保护)；农业人员；非正式工(钟点工和临时工)；中小企业的女工和外来工。这些非典型就业群体主要受到产假资格和生育津贴资格的限制。如果把非全日制工人、散工和临时工排除在外，会对许多妇女产生影响，因为她们在其中占相当大比例。不纳入非正式员工不仅在发展中国家存在，在日本，2007年，工人中三分之一是非正式工人，其中的三分之二被定义为非全日制；然而，日本法律明确将非全日制工人排除在社会保障体系中可获得孕产期福利的范围之外。在意大利，25%的15岁至34岁的妇女处于临时就业状态，而法定享有孕产期福利的妇女中只有9%是临时工人。
2.非正规经济中的女工很难被生育保护覆盖
的原因
在法律上有多少人得到生育保护和实际有多少人受益是不同的。通常情况下，在法律执行中的差距会导致非正规经济中的劳动者被排除在生育保护之外，比如：法律保护不明确；妇女缺乏对法律赋予权益的认识，出资能力不足；缺乏政府在实施和执行上的主导；缺乏社会保护的有效获得等。
非正规经济中的女工很难被生育津贴覆盖到，其原因，一方面，由于生育津贴的缴纳标准对非典型群体可能太高，或者津贴的各方面设计不完善，无法满足最重要的保护，因而她们可能会与接受她们服务的人合谋逃避缴纳保险。另一方面，因为社会保险对雇主的依赖度高，没有正式的工资报告，大部分非典型职工和家政工人都游离在政府视线之外，执法机构通常缺少这些人的身份、工作场所或收入记录。没有这些信息， 执法成本也会大大高于缴纳成本，使得行政成本上升，造成监管困难。社会保险机构没有办法知道，也少有执行手段可以利用。因此，社会保险要想有效覆盖从事非典型工作的妇女，必须要让这个制度对她们以及男性都具有吸引力，并在经济上负担得起。
3.ILO 建议对非典型就业群体采取非缴纳式
计划
国际劳工组织建议，对于非典型就业群体的困难之处，可以采取非缴纳式计划。具体方法包括以下三个方面：(1) 行政：计划应便于这些妇女的用人单位注册和缴纳，让他们通过常规与政府互动的渠道进行登记。(2) 津贴设计和融资：为吸引家政工人等非典型工作的职工，津贴方案必须确保他们的利益并且廉价。这些职工的收入通常不高，有许多紧迫的需求，基本医疗是他们最关注的重点，然后是长期保障。如果他们加入的计划不只提供生育，相关战略应兼顾两个方面：单纯扩大生育津贴和基本医疗(此津贴通常非常具有吸引力)，降低缴纳标准；或者降低缴纳标准，提供补贴填补亏空，在计划内横向补贴，或由政府补助。(3)扩展：开展宣传活动，强调生育保护对非典型就业人员的价值，鼓励各国工会和雇主组织参与其中，强调用人单位应该承担缴纳的责任。
（二）与生育相关的就业保护状况不容乐观
1.与生育相关歧视仍然是影响妇女的普遍问题
尽管第183号公约规定，与生育相关的就业保护为就业妇女提供整个生育期的保护。通过这种保护，女职工有权在孕产假期间保留工作；产后重返原来或同等工作岗位。而且，就业保护是第183号公约的一个核心内容。尽管在165个有信息的国家中，145个国家立法规定禁止基于生育的歧视。183号公约列出各种加强反歧视的措施，很多国家都有采用。然而，就业保护的状况却不容乐观。由于生育而引发的辞退在全世界依然存在。
第183号公约第8条规定，“保证能回到原岗位或相同报酬的类似岗位”是一项非常重要的保障措施，可以反映出女工产后重返工作岗位权利落实状况。图2中，全球女工产后返回工作岗位状况中，在146个有信息的国家中，64个国家(占44%)有法律保证女员工能在产假后回到原岗位或类似的岗位，但是大部分82个国家(占56%)不保证员工能回到原岗位。其中，中东、亚洲和非洲女工因孕产不能返回工作岗位的数据大大高于56%的世界水平。
虽然很难评估生育引发歧视的程度，但休产假或产检假的妇女与其他无需照料子女的男女职工相比，常常处于不利的境地。来自法庭的案例、平等机会组织、工会和其他机构的信息表明，在全世界歧视仍然继续存在。例如，一个欧盟国家的审查显示，在这个有大量反歧视法的地区，所有成员国都存在相当程度的孕产歧视。在罗马尼亚、西班牙和立陶宛都有上报的用骚扰等伎俩迫使有孕员工和新妈妈辞职的案例。有报告称，在克罗地亚、希腊、意大利和葡萄牙，空白辞职信使用广泛，雇主强制要求将被雇用的员工在没有日期的辞职信上签字，用来在员工怀孕、生重病时或有家庭职责时遣散员工。又如香港平等机会委员会统计显示，性别歧视问题在香港普遍存在，占2008至2009年所调查的就业相关投诉中的46%(931例中的428例)。其中，超过一半(即233例)与怀孕相关。
当然，生育相关歧视投诉量的增长可能有许多原因，反映了歧视行为的增多，劳动力队伍中妇女以及怀孕妇女的增多；还反映了对反歧视法的意识提高以及对投诉受理机构和法庭工作效果的信心。因此，不能基于上述数据认定生育相关歧视本身在增多。但是从这些数据可以看出，生育相关歧视仍然是影响许多妇女的普遍问题，是成为实现工作场所性别平等的障碍。
2. ILO 建议采取性别平衡的休假政策
如何确保育龄阶段的求职者不受就业或招聘过程的歧视，是一个很难解决的问题，因为妇女的家庭责任负担仍然最重。她们孕产期离岗以及其他请假都给雇主带来工作安排问题，有时甚至是经济负担(比如在没有社会保障体系的情况下要支付休假期间的工资)。这些增加了问题的复杂性，因为涉及职工的私人生活，需要与工作生活进行平衡。这些问题还受到社会对妇女生育角色观念的影响，生育和家庭责任造成妇女雇佣成本较高。
国际劳工组织建议，第一，制定法律和政策时，要注意避免强化对妇女的成见，比如认为她们“主要承担照顾责任”，是“次要的收入来源”等，而是促进男女平等分担照顾责任和劳动力市场机会平等。只强调妇女承担照顾责任的立法出发点时，会强化妇女在劳动力市场上的不利地位。比如，要求拥有一定数量女职工的企业设立托儿中心，却忽视了男性也有照顾子女责任这一点。因此，国际劳工组织强调，旨在促进工作与家庭责任平衡的措施，如育儿服务等，不应只针对妇女。这种立法容易促使雇主将女职工的数量控制在要求设立托儿站的标准之下。总体而言，所有将生育津贴的成本直接转嫁给雇主的措施都可能强化妇女在劳动力市场上的不利地位。
第二，采取性别平衡的休假政策。考虑到生育保护可能不利于劳动力市场上的妇女或引发歧视，几个国家积极采取全面的性别平衡的休假政策。比如，冰岛规定总共九个月的陪护假(育儿假)。三个月为母亲专属，三个月给父亲，三个月可以父母分享。研究表明，这些措施出台后，冰岛男性越来越多地休假照顾子女。这是男女更平等地分担家庭照顾劳动的创新做法，也加强了妇女在劳动力市场上的地位。由于男女更加平等地分配育儿假，打消了对雇用某一性别职工成本问题的担忧，因此能够减少歧视。
第三，设置“联络日”，帮助女性提升职场的适应性。鉴于目前照料子女仍以女性为主，长期休假可能阻断女性的职业晋升道路，甚至会加剧性别工资的差距，降低劳动参与率。为了帮助女性重回职场，除了休假的权利之外，英国设置了休假期间的工作日，使女性更容易返回职场。经用人单位批准，职工在产假、陪产假或者领养假期间有10天重返职场的工作时间，被称作“联络日”(Keeping in touch days)。“联络日” 期间的工资和工作内容由用人单位和员工共同协商决定。“联络日”兼顾了用人单位经营管理需要的灵活性和职工重返职场的适应性。对于员工来说，可以保持和职场与时俱进，参加培训等，为休假结束重回职场提供基础。对于企业来说，“联络日”期间，员工能够继续跟进休假前的任务，从而产生工作价值。
（三）育儿假落实状况喜忧参半
1.育儿假的初衷与落实状况
孩子的健康成长是一切育儿假制度的主要出发点。儿童发展研究显示，尽管生命每个阶段有各自的重要性，但在塑造个人未来发展和生活道路方面没有任何阶段比生命的最初三年更为重要。因此，社会政策关注最年幼的儿童及其家庭。比如，提供育儿所需的收入、服务(照顾和支持) 和时间对孩子拥有更好的开始、促进工作与家庭责任的平衡非常重要。通过为父母双方提供平等机会休假照顾子女，育儿假制度还可以成为促进性别平等的有效途径。重要的是区分只有妇女才有的妊娠、分娩和哺乳期心理需求与父母双方可以分担养育子女的责任照顾养育之间的不同。而且，育儿假可以帮助降低劳动力流失和缺勤。有证据显示，这种假期结束后重返工作的职工工作动力更强，压力更小。
一些国家通过立法保障儿童父母亲能够兼顾工作和家庭生活，在儿童的早期教育阶段有时间和精力照顾儿童。然而，在育儿假的实践中，尽管是父母共同享有，但通常是由休完产假的女性继续使用育儿假，而男性休育儿假的比例仍然较少。有研究指出，这种趋势会削弱女性在劳工市场的地位，加大性别不平等和两性在家务上的分工。以下措施可以促进男性休育婴假，如按个体分配，不可转让或强制休假，休假期间提供鼓励和足够的报酬。高的男性休假比例与休假期间报酬水平和工作保障有很强的关联性。整体来说，证据表明员工更倾向于对男女都报酬好的短时间的假期，假后工作能兼顾家庭，有满足家长和孩子的合格的能负担得起的幼儿服务；员工不倾向于低报酬长时间的假期。
2.育儿假落实状况：日本收效甚微
在法律层面，日本员工有最慷慨的带薪育儿假。然而根据数据统计显示，在2015年，日本新生儿父亲仅有2.3%享受了育儿假。绝大多数男职工放弃育儿假的休息权利。究其原因，一方面是因为日本文化观念里，男性应承担工作和挣钱的主要责任，而女性应更多的承担照顾家庭的责任，因而受这种性别分工理念的影响，新生儿父亲更倾向于将休假的权利留给女性；另一方面，日本在工作场所中男女收入不平等现象较为普遍，女性平均收入比男性少25.9%，且高层职位中女性占比较少，仅有12.5%的管理人员为女性。而育儿假津贴是按照原收入水平支付的，因而家庭决策中更倾向于选择收入较低的女性休假，性别观念进一步加深了男女休假的不平等。
3.育儿假落实状况：瑞典、韩国等国家成效卓著
为了促进工作中的性别平等，瑞典、韩国等国家在法律和政策层面规制男性休假，主要有强制性和鼓励性休假两种形式。
一是采取强制措施。按照瑞典法律规定，父亲最少享受父母假中的90天，该部分假期不能由母亲享有，否则视为弃权。使得男性育儿假成为个人的、强制性的、不可转让的假期。这种配额制是对男性承担家庭责任的激励。通过法律规定的配额制，使更多男性选择享有父母假，主动承担家庭责任，避免女性独自享有假期导致的性别不平等。此外，瑞典通过创新和变革假期名称，体现性别平等的理念。自1974年，瑞典将“产假”改为“父母假”，取消了假期的性别指向，表现了假期男女共享、生育责任男女共同承担的理念。
二是采取鼓励措施，提供额外的经济福利。瑞典和韩国采用延长假期的鼓励方式，如果男女选择休同等时间长度的育儿假，则可以获得额外的奖金。另外，在父母的经济补贴的标准上，瑞典男性休假津贴要高于女性。父母假中父亲配额的补贴为原有工资的85%，而母亲休假的补贴为原有工资的75%。通过补贴标准的差异，鼓励男性休假，承担照顾婴儿的责任。再比如韩国，如果父母中一方(通常是母亲)先休育儿假，然后另一方(通常是父亲)接着休育儿假，那么第二个休假的人将获得3个月的100%的原工资待遇。这三个月也称作“父亲月”，通过提供更高的待遇，来激励父母双方相继休假，尤其是鼓励父亲休育儿假。“父亲月”是2015年10月起开始实施的，最初只有为期1个月，自2016年1月起，“父亲月”已延长到3个月。其他设有激励男性休假规定的国家包括德国、葡萄牙、奥地利、克罗地亚、法国和意大利等。
（四）生育保护在经济上是否可承受
对扩大生育保护的反对通常与生育和医疗津贴的成本相关。为消除这种顾虑，要更全面地了解社保的成本，特别是生育保护津贴的成本。更重要的是，要看到提供生育保护的成本与不提供的成本之比较。
1.社会保护的成本状况
根据ILO计算，全球不超过2%的国内生产总值即可为世界上贫困人口提供基本社保津贴，6%(即不到10%的全球固定资产投资)即可为所有缺乏社保的人口提供基本津贴。当然，所需资源大部分来自各国政府。ILO对12个亚非国家的成本测算显示，2010年最低基本医疗保障计划的成本相当于国内生产总值的1.5%至5.5%。包括养老金、医疗、子女津贴、社会救助/就业计划(非生育)在内更广泛的社保体系，行政成本消耗这些国家国内生产总值的3.7%至10.1%。毫无疑问，这些资源高于大多数低收入国家当前的支出水平(他们很少支出大于3%用于医疗或1%用于非医疗社会保障)。ILO对发展中国家的测算显示，只要政府能够划拨更多的预算用于社会保护，国际社会提供一些临时支持，这些成本可以承受。ILO研究表明，基本社保福利不但在最穷的国家是能承受的和可行的，而且能促进社会和经济发展。作为扩大社保到每个人的更大战略的一部分，有多种方式可以扩展生育福利的财政来源。
2.生育和医疗津贴的成本
对于生育和医疗津贴，为生育保护提供支持的成本低于其他形式的社会保险。大多数情况下，对提供少于工资总额0.7%的生育津贴的社会保险计划是可以承受的。生育医疗即使不以工资比例来衡量，与其他医疗相比成本也较低。因此，在纳米比亚，社保行政署的生育、疾病和抚恤生育津贴计划得到1.8%缴纳标准的支持，其中0.35%分配给生育。在坦桑尼亚，国家社保基金只划拨20%缴纳标准中的0.5%用于生育(现在支付的生育津贴大大少于这个标准)。结合生育和医疗津贴的计划中，缴纳标准通常在1%至3%，疾病支出消耗了大部分收入。提供生育医疗津贴的成本不容易与常规医疗成本分开，除非有具体报告。但是，生育成本通常只是全部医疗成本的一部分。成本决定于津贴水平、申请频率和共同分担的程度。根据上面提到的国际劳工组织成本研究，包括医疗在内的基本社会保护体系对所有国家都可承受，这个体系应包括生育医疗服务。
3.如果不提供生育和医疗津贴，成本更高
在分析生育和医疗津贴以及其他社保的成本时，重要的是还要考虑不提供这些津贴的成本。世界人口大部分缺乏社会保护是造成贫困、不平等和社会冲突加剧的主要因素。自付费用以及灾难性医疗支出将许多家庭推向贫困，而贫困又进一步造成健康状况差、疾病，形成恶性循环，降低劳动生产率和经济增长前景。不提供生育和医疗津贴的成本，形势堪忧。如果妇女死亡或患病，家庭和社区失去她的劳动和收入，其子女便有可能辍学，不健康、甚至死亡。2009年，世界银行测算母婴死亡的全球经济影响，相当于每年损失的劳动价值150亿美元。
在劳动力市场正规化程度低的国家，生育和医疗津贴的覆盖程度还很低，这是因为社会保障制度实际上是收入转移制度，由国民经济，主要是正规经济创造的收入来支付。并且劳动力市场的正规化程度也决定有多少人可以被不同门类的社保所覆盖，多少人可以通过就业相关缴费和纳税来参与社会转移支付的融资。依靠税收支持的社会救助(针对特需公民或居民的扶困制度)和全民福利(面向全体公民或居民的福利制度)可以覆盖到非正规就业人口。因此，在非正规经济为主的情况下，一国可能无法维持税收和缴费基础，无法为大多数人提供全面保护和较高福利。
四、生育保护假期设置对中国的借鉴和启示
（一）生育保护假期设置要点
1.关于产假时间和待遇
目前，世界各国都有法定产假，区别在于假期时间的长短，覆盖人群的多少，以及是否享受产假待遇。关于产假时间，据国际劳工组织2013年的数据显示，在185个国家中，98个国家(占53%)实行不低于14周的产假。其中，42个国家(占23%)产假达到或超过18周。60个国家(占32%)实行12至13周的产假，只有27个国家(占15%)少于12周。
关于产假和医疗津贴，据国际劳工组织2013年的数据显示，在167个国家中，74个国家(占45%)向生育妇女提供不低于产前收入 2/3 的产假津贴，且不少于14周。其中，有61个国家(占37%)津贴达到产前工资收入的100%。但仍有超过一半的国家，93个国家(占55%)津贴水平低于产前收入的2/3，且少于14周。还有两个国家不提供生育津贴。
关于生育津贴的来源，在185个国家中，107个国家(占58%)来自社会保险项目，47个国家(占25%)由雇主支付，29个国家(占16%)由社会保险和雇主共同负担。
医疗津贴没有明确的数据，但国际劳工组织指出，世界上几乎三分之一的人口无法获得任何医疗设施和服务。在妊娠期间，母婴服务所需的个人自付和非直接性成本使得许多妇女无法获得适当护理。
2. 陪产假时间和待遇
据国际劳工组织2013年的数据，在167个国家中有78个国家(占47%)设置了法定陪产假。一方面，法定陪产假变得更加普遍，反映出父母家庭职责的变化。有数据显示，陪产假已经从1994年的28%增加到2013年的47%；另一方面，陪产假的长度普遍较短，仅有5个国家超过两周；多数国家是选择性休假，仅有3个国家为强制性休假。陪产假福利差别很大，通常时间短待遇高，假期超过一定时间，待遇就会显著降低。70个国家有相应的陪产假福利，其中45个国家(占64%)由用人单位承担，22个国家(占31%)由社会保险提供，3个国家(占4%)由用人单位和社会保险共同负担。
3.育儿假时间和待遇
据国际劳工组织2013年的数据，在169个国家中有66个国家(占39%)设置了法定育儿假。超过半数提供育儿假的国家(66个中的36个)，设置了相应的育儿假津贴，这36个国家除了智利和古巴外，全部位于发达经济体、东欧和中亚。18个国家提供相当于假前2/3或更多的现金福利，其他国家提供更低的福利。在亚洲、拉丁美洲和加勒比地区、非洲和中东，只有少数国家设置了育儿假。育儿假津贴的来源主要是社会保险和一般性税收。
4.其他假期
在全球范围内，各国设置哺乳时间或哺乳假较为普遍。据国际劳工组织2013年数据显示，在160个国家中，有121个国家规定了工作场所的哺乳时间。另外39个国家中相当部分是发达国家，因有较长的产假，重返职场已不再需要哺乳时间。相比而言，产检假并不普遍。据国际劳工组织2013年数据显示，156个国家中有116个国家(占74%)没有产检假，另外40个国家设置了法定产检假，其中30个国家的产检假是带薪的。
（二）生育保护假期设置的特点和趋势
总览世界各国的假期设置，发达国家，以及东欧和中亚等地区，对假期设置更全面、标准更高，具体表现在各个假期的时间更长和福利水平更高，假期类型的设置多样化等方面。在全面梳理了国外生育保护假期设置后，可以发现，这些假期设置呈现以下特点和趋势。
1.不是延长产假，而是扩大覆盖面
产假是生育保护假期设置的核心，已经有150年的历史。生育妇女的产假权利得到普遍确认，世界各国都有法定产假。但许多生育妇女没有被列入法律的覆盖范围，未能享受生育津贴和医疗津贴。全球仅有28.4% 的生育妇女得到全面保护，而71.6%的育龄工作女性或仅得到部分保护或完全没有保护，如她们虽然有产假，但却无法享受生育津贴和医疗津贴。全球女性员工产后返回工作岗位的数据，反映出与生育相关的就业保护状况不容乐观。在有信息的146个国家中，82个国家(占56%)法律上并不保证员工能回到原岗位工作，而中东、亚洲和非洲的现实情况更糟。原有的生育保护制度是建立在正规经济基础上的，经济全球化和市场竞争导致非正规经济所占比重越来越大，灵活就业形式多样，而在其中工作的育龄妇女被排斥在法律保护之外。因此，把生育保护的范围扩大到所有就业妇女，是各国更加迫切的任务。
ILO对产假的研究表明，延长产假期限的趋势始于20世纪60年代，但不太可能再继续持续下去。原因是，产假期限延长不仅无法将足够的注意力转移到对开发育儿服务的投入上，而且也会影响到妇女在劳动力市场的公平机会和待遇。目前的趋势是，确保产假满足母亲心理和生理恢复以及哺乳需求；同时，要更多地重视为父亲们提供陪产假，以及父母任何一方都能够利用的育儿假。
2.男性休假的成功经验是否可复制
陪产假和育儿假(又称为父母假)出现于20世纪60-70年代的东欧和北欧国家，迄今仅有50年左右的历史。这些假期反映了各国在政策上做出对产后恢复和育儿的区分，目的是为了实现工作场中男女真正平等。联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》的序言指出：“养育子女是男女和整个社会的共同责任。” 赋予男性休生育假的权利已经成为国际立法的发展趋势，而我国立法一直把“生育护理假”作为对计划生育夫妇的奖励而非职工的权利。
陪产假和育儿假虽然是促进性别平等的政策，但在政策执行过程中，却是艰难前行。主要原因是这些男性休假，多为选择性休假；而陪产假福利又多由用人单位承担，从而加重了用人单位的人工成本。与陪产假相比，育儿假实行的国家更少些，大多数位于发达国家和地区。
极少数国家育儿假实施成功的经验，主要是：按个体分配假期，不可转让；强制性休假；以及实行激励措施。否则，即使设置了育儿假，但这些假期又全部转移给了母亲，并未达到设置育儿假的初衷。瑞典及北欧各国是高福利国家，社会保障制度极其完备，育儿假实施确实比较成功，问题是他们的经验可以在其他发达国家，特别是发展中国家复制吗?这是一个国家在设立育儿假制度时，需要全面而审慎研究的问题。
3.中国在生育假期设置方面的状况
与世界各国相比，中国在产假设置方面的状况如何呢?如果按2012年中国《女职工劳动保护特别规定》中98天产假和生育津贴的规定，中国在产假长度上已经进入到世界前98个国家(占53%)的行列，产假达到或超过14周。且在生育津贴方面，中国进入到世界前61个国家(占37%)的行列 , 生育津贴达到产前工资收入的100%。2016年中国实行全面二孩政策增加生育奖励假之后，按各省增加的最低天数30天计算，女职工生育休假已增加到128天，进入到世界前42个国家(占23%)的行列，产假达到或超过18周(第191号建议书建议的标准)。目前，中国在国家层面，法律法规没有规定陪产假，但各地人口和计划生育条例规定了7至30天不等的假期，假期待遇来源不详。中国法律法规也没有规定育儿假，但全面二孩政策出台后，育儿假呼之欲出。另外，中国法律法规对孕期女职工带薪产检保护作出了规定。在产检保护方面，中国位列世界前30个国家(占26%)。总之，中国在生育假期设置方面，法定假期长度和福利处于世界前列，但制度体系不完整，法律法规在不同群体中的落实状况差距较大，企业成本负担过重，政府责任缺失。
（三）对中国的借鉴和启示
1.清晰的假期设置理念
假期设置表面上是长度和待遇问题，但实质上是要厘清保护对象问题，以及用何种方法或措施实现保护的目的。中国强调女职工保护，认为女性是弱者、是易受侵害的对象。然而，国际和国内经验表明，过度强化对女性的保护，会使妇女在劳动力市场上处于不利的地位。与国内强调女职工保护不同，国外围绕生育保护设置相关假期，要保护的是参与生育行为和过程的主体。保护对象不仅涉及女性，也涉及男性；保护过程不仅涉及生殖，也涉及抚育；假期设置既有产假，亦有陪产假、育儿假。因此，生育责任仅仅是女性的，还是两性的共同责任?如何在假期设置中体现性别平等?什么样的制度设计有利于消除性别歧视，平衡工作和家庭?这些问题在立法和政策制定时必须明确。
2.科学的假期设置体系
中国女职工假期主要围绕“四期”甚至“五期”保护，而国际上侧重生育保护和儿童早期教育和发展，因此逐步发展完善成体系的假期。根据经济合作与发展组织OECD的生育假期体系，包括产假、陪产假、育儿假、家庭照料假，以及其他假期。每个假期功能清晰，目标明确。客观地看，国外围绕生育保护的假期体系比较科学，值得我们在修改和完善现有女职工假期体系时加以借鉴。在制定和实施保护措施时，一方面，应当将儿童成长和家庭照料功能纳入立法的初衷，将育儿假和家庭照料假纳入到法律体系当中，形成更加完整的家庭政策体系。另一方面，需要平衡男女双方的假期分配，使男性成为生育保护假期中的重要承担者。否则，虽然假期长度和福利水平较高，但未在政策上做出对产后恢复和育儿的区分，因此，无法实现工作场所中男女真正平等。同时，育儿假和儿童照料假期设置应该和其他政策相配套，与母婴健康、儿童早期成长和教育、以及人口政策等统筹考虑。否则，会与初衷渐行渐远。
3.较为合理的成本分担
假期落实表面上是休假和津贴的问题，而实质上是成本的问题。生育保护的成本到底应该由谁来买单?相对合理的成本分担，是生育保护制度运行的经济保障。由社保或公共基金来支持带薪产假、带薪陪产假，可以减轻对有家庭职责女性、男性的歧视和不利，鼓励更多男性休假。
尽管我国的生育津贴出自生育保险基金，然而生育津贴的成本实际是由雇主完全承担，在一定程度上类似于雇主责任制。目前，无论是发达国家还是发展中国家，大多数国家普遍采取由雇主和职工共同缴纳的生育保险，而单独由雇主缴纳生育保险的国家很少。根据世界范围的经验， 雇主责任制不利于女职工的权利，因为雇主可能不愿意雇用孕妇，或者寻找理由辞退怀孕职工，以避免支付产假期间生育工资的成本。雇主责任还会给小企业带来过多的成本负担，因此雇主责任制一直被认为会损害劳动力市场上促进男女公平待遇的努力。考虑到我国中小企业员工人数众多，更需要避免雇主责任制对育龄女职工的不利影响，使女职工产假保护落到实处。
4.相关方角色的准确定位
围绕生育保护假期设置中的利益相关方有政府、工会、雇主和雇主组织。政府应该承担起草、颁布、实施和检测假期设置等方面立法的主要职责。雇主及雇主组织应该采纳并执行假期设置的法律责任和相关工作场所政策。工会在工作场所内外提高意识和促进假期设置的执行方面有重要的作用。
工作场所的生育保护需要政府、雇主和工会协作推动和落实。其中，用人单位是重要的一方，生育保护主要通过企事业单位加以落实。如果假期设置中企业成本过重，它们就会想办法规避其法定义务，其结果就会出现事与愿违的状况，最终损害的是生育男女的权益。
当然，生育保护假期设置要考虑当事人的意愿。从权利主体的视角看，男女员工更倾向于报酬好且时间短的假期，而不倾向于报酬低时间长的假期；假后工作能兼顾家庭；有满足家长和孩子的幼儿服务，合格且负担得起。从这个意义上讲，女性也许更愿意得到14周100%的带薪产假。有研究表明，14周能够确保休息时间的充足，同时不会造成劳动者技能的退化，也不会给雇主带来太多负担。
来源：中国劳动和社会保障法律网
