从国际经验看三孩生育政策的落实

　　《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》(以下简称《决定》)提出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施”，旨在改善人口结构、保持人力资源禀赋优势、平缓总和生育率下降趋势，促进人口长期均衡发展。在相关生育支持配套措施制定实施之际，有必要对不同文化背景下国家的生育政策及其效果进行研究，为我国建立健全积极生育支持政策体系、提高家庭发展能力和促进人的全面发展提供参考。

　　部分国家生育支持政策的特点

　　以日韩为代表的东亚国家。日本和韩国生育支持政策的制定主要为了应对本国越来越严重的低出生率。生育支持政策体现出以下几方面特征：一是注重生育支持政策的持续性并建立相应管理体制予以保障。二是对家庭进行经济援助并不断提高援助力度。三是重视保教质量的提高与入托机会的实现。此外，日韩生育支持政策还注重改革工作方式、创设良好社会环境以支持家庭生育。日本和韩国虽然在促进生育方面出台了大量政策并实施各种举措，但其效果仍不容乐观。究其原因，主要在于现有政策中提高生育率水平的家庭支持政策财政预算仍然太小且难以保障育儿家庭工作与家庭之间的平衡，社会并没有完全落实生育假期制度，尤其是为父亲提供生育假的制度执行不力。

　　以挪威、丹麦、芬兰、瑞典为代表的北欧福利国家。北欧国家历来具有浓厚的福利色彩，是家庭支持政策的发源地，以广覆盖、高福利的挪威、丹麦、芬兰、瑞典为代表。这些国家总和生育率比较稳定，且女性就业率维持在相对较高的水平，儿童早期教育服务体系完善。总体来说，这些国家的生育支持政策主要体现在以下几方面：一是具有兼容多重社会功能的生育激励的政策包，主要涉及平衡家庭与工作、妇幼保健服务、包括育儿补贴在内的现金补贴及减免税收等福利、儿童照料和儿童发展的公共服务等。二是设立支持家庭养育的带薪育儿假期。三是提供全程的、无缝隙衔接的儿童照料服务。四是差异化的家庭养育成本的经济补贴。北欧福利国家的家庭支持政策在一定程度上阻止了总和生育率持续下降，并且实现了促进女性就业的功能。家庭支持政策在几十年的发展中不断调整与完善，使其适应了社会文化背景，并对稳定生育率起到了积极的作用。

　　对实施三孩生育政策及配套支持措施的思考

　　国际经验表明，生育政策不是单一的社会政策，需要将生育政策和相关经济社会政策配套衔接。对实施三孩生育政策及配套支持措施，笔者有以下几点思考：

　　首先，要兼顾全国导向性与地方灵活性。我国实施三孩生育政策，应在吸取他国经验的基础上，发挥《决定》的引领作用，同时各个省份应基于本地的人口构成、社会保障工作基础、经济发展水平等提出适宜的配套支持措施。当前，我国不同地区的生育率存在着显著差异：就城乡差异而言，近些年，城乡生育率差距虽有所缩小，但农村的生育率依然高于城市；就区域差异而言，与东部和中部相比，西部的生育率较高。配套支持措施应注重地方的因地制宜性与实效性，在遵循国家政策的基础上进行灵活调整，使之适应当地需要，充分发挥释放生育意愿的作用。

　　其次，要构建具有兼容性的生育激励政策包。通过对其他国家生育政策的梳理，发现这些国家生育政策的定位与儿童养育观念虽然存在社会文化差异，但又有着共性体现：一是政策的对象主要涉及家庭和儿童，以及托幼机构、父母工作的企业。二是政策工具类型主要有供给型(如提供法定产假和育儿假、根据生育数量给予有差异的家庭补贴)、需求型(如鼓励市场提供免费的有质量保障的托幼服务)和环境型(如企业工作方式改革、弹性工作时间制)。三是政策工具效果的发挥不是单一的，存在交互、替代效应以及地域差异性。因此，三孩生育政策落地见效，仅以单一政策促进是不够的，还应设计各种促进生育的措施(如带薪育儿假、家庭养育补贴、妇幼保健服务等)及考虑措施之间的相互影响，积极构建具有兼容性的生育激励政策包。由于社会背景及社会观念等的不同，相同的政策在不同的国家甚至在同一国家的不同地区都会产生不同的效果。因此，构建生育激励政策包，应体现出整体性、差异性、适用性，应在充分评估与预判政策效果的基础上，不断建立完善政策体系，使各项政策有机结合、相互补充，共同发挥促进人口长期均衡发展的积极作用。

　　再次，应提供可负担且有质量的托育服务。影响我国女性生育的一个重要因素在于高质量且可负担的儿童早期照料服务供给不足，0～3岁托育服务仍然短缺，托育机构收费较高的现象仍然存在，致使大量适龄女性“生不起”“不敢生”。建立普惠性托育服务机构，能够降低育儿成本，因此，提供高质量且可负担的托育服务，是促进生育的重要保障措施之一。

　　最后，要加强对女性就业公平及性别平等的保障。当前，我国劳动法中虽然规定了对女职工实行特殊的劳动保护措施，但在劳动力市场上仍然存在一些女性会因怀孕而被解雇、调岗或降低薪资的现象，这在一定程度上影响了女性的生育意愿。为此，鼓励家庭生育的政策必须将其与女性就业政策相衔接，以此尽量减少女性及其家庭因生育而要付出的机会成本。《决定》明确指出“规范机关、企事业等用人单位招录、招聘行为，促进妇女平等就业”，这就要求企业消除对怀孕女性、已婚未孕女性以及未婚女性等的歧视，为女性提供平等的就业与培训机会，帮助女性平衡工作与家庭的关系，从而构建生育友好的社会环境。此外，向父亲提供陪产假和育儿假有助于促进男女在家庭和就业市场中的性别平等。我国虽然很多地区在当地法规中规定了父亲的陪产假，但有关父亲陪产假的规定仍缺乏全国性立法保障，未来有必要以国家立法的形式明确赋予父亲育儿休假权，鼓励父亲积极参与家庭育儿。

　　文┃夏婧 张诗雅

　　作者单位：首都师范大学学前教育学院

来源：中国人口报