普惠托育财政投入如何更高效

　　本文发表于2022年9月30日《中国人口报》理论版

　　文┃朱晓

　　“十四五”时期是我国大力发展婴幼儿照护服务的重要战略窗口期。《中华人民共和国人口与计划生育法》明确提出，推动建立普惠托育服务体系，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性。《“十四五”公共服务规划》将发展普惠托育服务列为重点领域非基本公共服务扩容的首位。《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》进一步强调，通过增加普惠托育服务供给、降低托育机构运营成本和提升托育服务质量来发展普惠托育服务体系。

　　普惠托育服务的重点发展方向之一是“价格可承受”，而目前我国托育服务发展的市场化倾向明显，办托育机构的成本高，也决定了托育服务很难价廉。托育服务较高的定价，使婴幼儿家庭不得不承受较重的托育负担，从而降低了家庭的送托意愿，进而又导致大量托育资源的闲置和浪费。这也使得大量民办托育机构陷入“定价高、入托率低”和“定价低、运营困难”的两难处境。政府财政投入对于托育机构实现低收费、大众化且办园质量有保障的目标具有重要意义。

　　加大财政支持力度

　　为了推进托育服务发展，发达国家普遍采取的做法是增强财政投入的力度。例如，瑞典在托育和学前教育方面的财政投入较大，政府制定了托育服务的最高收费标准，家庭所负担的托育服务费用不得超过家庭年总收入的3%；日本对托育服务实行“公定价格”，并以此作为政府向保育机构财政投入的凭据。公定价格由“基本额﹢加算额”构成，基本额反映托育服务的基本价格，依据机构规模、服务时间、人员工资、运营成本等进行核算，并根据服务人员专业能力、机构质量评估、服务内容等方面进行多种形式的加算，与此同时，日本还设立儿童抚养津贴制度，单亲、残疾人等弱势群体家庭可以根据家庭收入和孩子数量获得不同的儿童抚养津贴。

　　我国托育服务属于非基本公共服务，目前政府财政补助力度、方式和“普惠优先”的要求仍有差距。近年来，虽然政府开展了普惠托育专项行动，通过中央预算内投资方式，对各类机构新增托位给予建设补贴，但由于省、市、县三级层面尚未建立有效且可持续的资金筹措模式和运作机制，导致普惠托育发展资金匮乏且政策支撑不足。

　　探索不同的补助方式

　　相比养老等民生工程建设，因我国普惠托育服务体系建设起步晚，发展相对缓慢，在财政投入有限的背景下，采取何种财政补贴方式就显得尤为重要。根据供需两端划分方式，可以将财政补贴方式分为补供方、补需方、供需方兼补。目前，我国绝大多数地方政府主要采取补供方进行财政补贴，也有部分地方采取供需方兼补。

　　补供方的补贴对象通常为托育机构，通过以建设补贴、运营补贴、示范机构奖补或连锁品牌奖补等方式来降低托育机构建设和运营成本。

　　建设补贴最为常见，通常以一次性建设或改扩建奖补为主，有的由政府提供场地。

　　运营补贴往往是持续性的，主要形式有落实水电气价格优惠、对从业人员给予补贴、生均补贴等。多地对从业人员的补贴主要采取职业技能培训补助的方式。如安徽省合肥市重视保育人员素质提升，经培训取得职业资格证书或技能等级的，分别按高级工2000元、技师3500元、高级技师5000元标准发放培训补贴。也有一些城市在探索生均补贴方式，浙江省杭州市、江苏省苏州市、海南省三亚市等地均出台了生均补贴的具体措施。

　　示范机构奖补主要通过示范机构评选，以挂牌方式进行精神奖励，并根据托育机构所发挥的示范、引领作用和开展的帮扶、培训工作给予资金支持。如安徽省合肥市对市级示范托育机构给予奖补，市级一等示范点奖补金额为12万元/年/个，二等示范点奖补金额为10万元/年/个，三等示范点奖补金额为8万元/年/个。

　　连锁品牌奖补的目的是鼓励创立民族品牌，形成本土连锁托育机构。示范机构奖补和连锁品牌奖补多为一次性奖励资金，通过以奖代补的方式激励机构优化升级和提高服务供给质量。如江苏省苏州市相关政策提出对连锁经营(同一投资主体)3家及以上托育机构，或1家托育机构收托婴幼儿在150人以上的(包括“1﹢N”服务模式，即依托1个示范性托育机构，带动N个嵌入式、分布式、连锁化、专业化的托育点共同发展)，给予不低于10万元的一次性奖励。

　　补需方的补贴对象为婴幼儿家庭，主要采取现金补贴、发放“托育券”等方式。目前，“托育券”方式更受青睐。江苏省无锡市梁溪区是较早采用托育服务消费券的城市。婴幼儿家庭可以凭借“婴为有你”托育消费券免费得到两个半日的托育服务体验和45分钟科学育儿培训，了解更多托育服务，进而提升托育消费动力。北京婴幼儿照护服务专业委员会则采取通过发放1000元电子托育消费券来降低家长的送托成本。只有少数地区采取给家庭直接补贴现金的形式，如浙江省湖州市南浔区正式出台了《南浔区发放托育补助金实施细则(试行)》，符合条件的家庭，政府每月补贴400元，直接发放到家长社保卡。

　　笔者认为，当托育服务市场处在起步发展阶段时，补供方更能够快速激发托育服务市场的活力，增加普惠托育服务供给，但同时也面对诸多困难。如建设补贴多为一次性补贴，对托育机构成本减负影响较少，再加上受新冠肺炎疫情影响，部分托育机构经营困难甚至关停，导致财政资金利用率降低。以奖代补的方式可以引导托育机构规范化、专业化、品质化发展，但也可能造成低收入家庭无法获得优质托育服务。相比之下，给予适当的运营补贴更有助于托育机构的持续发展，但这不仅需要精准按需投放，而且需要财政的持续支持。

　　当托育服务市场处于成熟饱和阶段时，补需方更能够让婴幼儿家庭直接受惠。其中，发放托育消费券，通过“政府-家庭-机构”模式取代“政府-机构”的补贴和资源配置模式，为家庭提供了更公平的选择权利和机会，也能通过家庭“用脚投票”的方式重整托育服务市场，促进机构之间的公平竞争，提升托育服务质量以及财政资金利用效率。

　　加强三大机制建设

　　政府要在普惠托育服务体系供给侧改革中发挥主导作用，以“普惠优先”为发展导向，坚持尽力而为、量力而行的原则建立与之相适应的财政投入体系，并着力加强三大机制建设，以打造政府有绩效、机构有发展、家庭可负担的普惠托育服务发展新格局。

　　一是建立健全托育服务的筹资机制。加大对托育服务的财政投入，增加财政在托育服务中的成本分担比例，切实减轻家庭托育的经济负担。设立专项的托育服务资金并独立核算，进行定额和定向划拨。形成有效且可持续的资金筹措长效机制，借助金融、保险、税费等手段，积极引导和鼓励社会资本进入托育服务领域，拓宽筹资渠道。

　　二是建立灵活合理的财政补贴机制。扩大中央预算内投资支持力度，除了完善建设补助机制之外，还应探索完善运营补贴等不同的补贴机制。各地应结合自身托育服务行业发展及财力状况，科学评估不同补贴方式的“成本-收益”情况，并在此基础上，采取“组合拳”的方式加快形成广泛覆盖的托育服务供给。要进一步规范补贴发放流程，明确补贴对象及其范围、补贴标准、申请审核程序、发放方式、服务对象的受益及保障等，以确保各类补贴政策有效实施。此外，要重视不同婴幼儿家庭在经济消费能力方面的差异，应给予低收入婴幼儿家庭充分的关注。

　　三是建立完善财政资金的监管机制。一方面，建立健全责任清晰、分级分类的托育财政补助资金监管责任体系，明确各级各部门的监管职责。加强补助资金规范管理，如出现弄虚作假、挪用套取财政补助资金等现象应给予相应的处罚和追责。另一方面，对托育服务市场进行经济监管，普惠托育机构收费不应高于政府普惠定价，确保婴幼儿家庭公平获得托育服务。

　　作者单位：南京邮电大学人口研究院

来源：人口发展观察